区域规划环评过程中呈现的问题及几点建议

卢旷 胡晨璐

摘要：规划环评是源头管控环境污染、优化区域功能和产业布局的重要手段。近年来，在推行规划环评过程中，各规划主管或实施单位均按照要求，积极开展工作，对规划区域进行全域分析。而在各类区域规划环评的编制过程中，遇到了多方面的问题，比较突出的是产业结构、规划时限、区域环境及基础设施承载力等方面。通过规划环评与规划的全过程互动，有针对性地解决问题，使规划环评早期介入的成果最终在规划中得以体现。

关键词：规划环评;问题;建议

中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）07-00-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.008

Abstract： Plan environmental impact assessment is an important method to monitor environmental pollution source control， optimize regional functions and industrial layout. In recent years， in the process of implementing the plan environmental impact assessment， all management committees have actively carried out their work in accordance with the requirements to conduct a comprehensive analysis of the planning area. In the process of conducting plan environmental impact assessment， various problems have been encountered， such as industrial structure， planning time limit， regional environment and infrastructure capacity etc. Through interacting the whole arranging process of environmental impact assessment and the overall planning itself， the problems can be solved in a targeted manner. It helps interpreting environmental impact assessment outcomes in the early stage and make sure the opinions can be ultimately reflected in the plan.

Keywords： Plan environmental impact assessment;Issues;Suggestion

隨着社会经济的发展，我国呈现的环境污染和生态破坏等问题日益严重。尽管国家对于污染治理和生态环境修复采取了多种措施，但仍旧不能有效改善环境。在此大背景下，需要从源头上加以预防和治理，开展区域性的规划环评是有效手段，将区域规划和环境影响评价有机结合起来，加强环境影响评价在区域环境保护工作中的指导作用，加强污染防治和资源保护，推动区域的可持续发展。

1 规划环境影响评价发展及现状

规划环境影响评价（简称“规划环评”）是指国务院有关部门、设区的市级以上地方政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中，编写该规划有关的环境影响篇章或说明;对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当编写环境影响报告书[1] [2]。规划环评于2003年正式纳入法规体系，至今已有16年的历史，规划环评制度在控制污染物排放、改善环境质量、优化产业布局等方面发挥了重大作用[3]。规划环评的早期介入，能够在预防的关键时段，充分考虑区域环境、资源承载及区域空间管控的要求，避免区域环境质量下降，敏感生态空间被侵占等问题。

随着国家生态文明建设的不断深入，《中华人民共和国环境保护法》《环评法》先后进行了修订。《中华人民共和国环境影响评价法（2016年修订）》进一步强化了规划环评的法律地位。《“十三五”生态环境保护规划》（国发〔2016〕65号）对规划环评提出了“强化规划环评生态空间保护”“完善规划环评会商机制”等要求。2016年，原环境保护部（现生态环境部）发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评〔2016〕150号）文件，进一步强调加强环境影响评价的管理，建立“三挂钩”机制。

为适应新时代新形势下环境管理需求，进一步加强对规划环境影响评价文件编制的规范和指导，切实提升工作质量，落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）约束，各省纷纷出台关于规划环境影响评价的管理办法，进一步加强各类型规划环境影响评价工作管理，指导和推进规划单位开展规划环评和跟踪评价工作。各地区需对各类经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、产业集聚区、工业园区、静脉产业园等各类园区（以下统称园区）、特色小镇、旅游度假区等区域规划进行环境影响评价工作。

规划环评是源头管控环境污染、优化区域功能和产业布局的重要手段，规划环评能在决策前端早期介入，将“源头防控”理念有机融入到产业规划、流域与区域规划中[4]。

2 区域规划环境影响评价过程中呈现的问题

在全力推行规划环境影响评价过程中，各类规划区域主管或实施单位均按照各级管理办法的要求，积极开展规划环评工作，对规划区域进行全域分析。由于区域规划的范围较广，统筹的事项也多方面，因此，在各类区域规划环评的编制过程中，往往会呈现出多方面的问题：

（1）现阶段，部分园区或是特色小镇在规划编制过程中，由于规划的时间跨度较大，区域的发展往往存在着不确定，因此，区域的规划发展存在着主导产业实际导向不明确的情况。规划往往指出了大方向的产业导向，但对具体哪类行业未做规定，从而导致规划环评编制过程中对区域产生的污染物种类无法进行准确的判定，无法对产排污情况进行合理的估算并对各类污染物排放情形进行详细的情景预测分析。

（2）目前，这一轮的城市总体规划、土地利用规划等上位规划期限一般截止至2020年，而新一轮的规划编制工作正在开展，但未正式完成。而各地市及有关部门在编制部分园区规划、特色小镇概念规划及旅游度假区总体规划的过程中，时间节点（例如：规划期限为2017～2030年）横跨了现阶段及下一阶段规划，导致规划区域的土地利用、建设内容等与现阶段上位规划存在着部分不相符的地方。

（3）部分旅游度假区或旅游特色小镇的规划过程中，存在着区域环境的限制情况。一般情况下，旅游度假区或是旅游特色小镇往往设置在风景秀美，自然环境良好的区域，因此，区域的发展可能会受到Ⅰ、Ⅱ水体或者一类环境空气的限制。

（4）部分园区、特色小镇或是旅游度假区等在后续规划发展过程中，由于区域人口增多，各类建设项目的上马，污染物的排放量增大，会导致规划及现有基础设施承载能力与发展规模不相匹配的情况。

3 区域规划环评过程中针对上述问题的几点建议

针对区域规划环评编制过程中发现的上述问题，规划环评编制单位需及时反馈给规划编制单位或是规划主管实施单位，与之进行有效的互动沟通，有针对性地解决問题，使规划环评早期介入的成果最终在规划中得以体现：

（1）针对区域主导产业实际导向不明确的情况，应根据区域管控措施要求、产业政策分类要求、环境功能区划要求和生态红线“三线一单”的要求等，对区域主导产业作出说明，明确区域产业具体行业导向，为规划环评过程中污染物产排指引方向。

（2）针对与上位规划不相符的情况，需综合考虑下一轮或下一阶段的上位规划情况，并在下一轮或下一阶段上位规划编制实施过程中，与之做好衔接，确保与上位规划发展保持一致。

（3）针对区域环境的限制，规划环评编制过程中，需综合考虑环境与建设两方面情况，有针对性地提出建议，反馈给规划编制单位或规划主管实施部门，调整规划建设内容及规模，或实施有效的污染防治措施，使区域环境质量不会恶化。

（4）针对基础设施无法承载的情况，有条件的，应根据现状及规划发展情况，调整基础设施的建设时序及规模，使其能与区域规划发展相匹配。没有条件改善基础设施的，应根据基础设施的承载能力，反馈给规划编制单位或规划主管实施部门，对规划的建设布局内容及各方面的建设规模等做出调整。

通过规划环评与规划的全过程互动，为引领区域发展的环保新常态、推动区域走适度发展的可持续道路奠定坚实的基础。

参考文献

[1]中华人民共和国环境影响评价法（2018修正），中华人民共和国主席令第二十四号.

[2]规划环境影响评价条例，中华人民共和国国务院令第591号.

[3]任景明，耿海清.环评制度：需要一场全面革新——制约我国环境影响评价有效性的主要障碍及对策[J].环境保护，2013，41（17）：27-29.

[4]张明博，王亚男，时进钢，李冬.如何让规划环评更好发挥作用[J].中华环境，2018（002）：22-25.

收稿日期：2019-05-10

作者简介：卢旷（1985-），女，汉族，本科学历，中级职称，研究方向为环境影响评价、工程咨询、环境监理、清洁生产、环境检测等环保研究。