装备科研生产军民一体化治理研究

摘要：治理是装备科研生产军民一体化过程中的关键环节，是确保军民一体化平稳、有序、高效运行的重要保障。本文选取军民一体化中最主要和具有代表性的主体为对象，从内部治理和外部治理的视角，分析其作为治理主体的治理对象、目标、内涵，旨在厘清内部治理与外部治理、独立治理与合作治理以及不同主体治理的特点与区别，以便于更好地指导军民一体化实践。

关键词：装备科研生产；军民一体化；参与主体；治理

装备科研生产军民一体化是统筹国防建设和经济建设的现实要求，是加快推进中国特色新军事变革的战略举措，是提高武器装备建设质量和效益的必然选择，关乎战斗力生成和武器装备创新发展。现阶段，我国军民融合发展正由初步融合向深度融合过渡，但与此同时诸如搭便车、信任危机、重量轻质等问题也逐渐显现出来，要破解军民一体化发展困局，统筹全社会资源和力量，必须重视军民一体化治理工作的开展。

一、基本问题

（一）治理主体

装备科研生产军民一体化的参与主体众多，包括国家、地方政府、军队、传统军工企业、民口企业、高等院校、科研院所、金融机构、中介组织等，其中国家、地方政府、军队、传统军工企业和民口企业作为最具代表性的主体，在军民一体化治理过程中同样发挥着重要作用。从某种意义上讲，每个参与主体都是治理主体，既要对自身融合行为进行内部治理，又要在权责范围内对其他参与主体施加外部治理。内部治理主体包括政府、军队、传统军工企业和民口企业，国家通过这些主体的内部治理实现效率提高和整体优化；外部治理主体包括国家、政府、军队、市场、社会。

（二）治理对象

装备科研生产军民一体化的治理对象主要指实践中存在的参与主体职责不清、利益冲突、行为对抗以及关系混乱等问题。不同的权责义务和利益诉求决定了主体间不同的行为表现，并形成了纷繁复杂的相互关系，参与主体越多，矛盾和冲突就越突出，统一和协调的难度也就越大。为进一步明确各主体的职责分工，培育行为符合军民一体化目标要求的利益主体，构建和谐共存、互惠共生、合作共赢的主体关系，有必要对装备科研生产军民一体化过程进行治理。

（三）治理目标

装备科研生产军民一体化治理包括内部治理和外部治理，除了治理主体的差别外，二者在治理目标、内涵、手段、表现等方面也有所不同。

1.内部治理目标

通过建立内部治理制度、合理使用治理工具，提高自身综合竞争能力和生产经营效率，控制主体利益的实现途径，制约可能造成关系混乱的行为，确保主体关系的协调统一以及军民一体化工作的顺利开展，减少外部治理的成本和负担，有效增强装备科研生产军民一体化治理实效。

2.外部治理目标

（1）国家治理目标

通过制定和执行具有统领性的法规政策，强化职能对主体行为的约束作用，在协调军民一体化内部矛盾关系的同时，对其他治理主体和治理过程进行有效监督。将多元主体纳入军民一体化治理框架之中，形成能够有效整合主体利益与行为、推动军民一体化科学有序发展的治理体系，实现融合发展战略的优化设计和全社会范围内的帕累托最优。

（2）政府治理目标

通过政策工具和服务能力的重构和优化，解决可能影响装备科研生产军民一体化向纵深发展的准入问题、资质问题、资金问题、安全问题、动力问题等，化解参与主体之间利益与行为的矛盾，引导和规范各主体的军民融合行为，使其与国家利益、国家治理目标保持一致。

（3）军队治理目标

通过规范竞争性装备采购和装备科研生产过程，实现对装备市场准入秩序、竞争秩序和交易秩序的综合治理，提高装备科研生产效率和武器装备质量性能，使得武器装备建设真正依托于整个国家工业基础之上，确保军地资源实现合理利用和最优配置。

（4）市场治理目标

通过市场机制和市场化工具的作用，平衡装备市场供需双方的经济利益，调节军民一体化微观参与主体的市场经济行为，在价格、供求、竞争和风险的交互运动中，克服不对等地位、不对称信息、不确定质量的局限，实现资源配置、信号传递和收入分配的优化，构建公平有序、和谐稳定的市场竞争格局。

（5）社会自治目标

通过社会对装备科研生产军民一体化的自主管理，有效补充政府治理和市场治理能力的不足，协调和平衡政府与社会组织、公民间的关系，充分保障社会各方利益得以实现，调动和激发全社会参与军民一体化的积极性，形成横向协同、纵向联动的良好治理格局。

（6）合作治理目标

在一系列正式和非正式规则基础上，通过跨越军地体系、公私部门的协同治理，形成以合作为主基调的主体关系，形成优势互补、各司其职的分工治理体系，真正凝聚起全社会共同推进装备科研生产军民一体化的强大合力。

3.总目标

无论内部治理还是外部治理，无论独立治理还是合作治理，其实治理目标都是异途同归的，即调动全社会各方参与装备科研生产军民一体化的积极性，消除阻碍军民一体化深度发展的不利因素，化解影响主体关系的矛盾冲突，做到能融则融、应融尽融，推动经济建设与国防建设、富国与强军的协调统一，在全国范围内实现资源配置与使用的帕累托最优。

二、内部治理

内部治理指在装备科研生产军民一体化参与主体内部，围绕装备科研生产任务和军民一体化目标要求，进行自我管理、自我监督、自我修正的过程。

（一）政府内部治理

政府内部治理既涉及机构设置、部门职责、流程规范的科学化，还涉及组织结构、管理体制、运行机制的高效化。各级融委及办公室是推动军民一体化发展的统管部门，也是开展军民一体化治理的抓总机构，既要强化各项工作的安排部署和落地落实，还要兼顾對政府内部的监督检查和执纪问责。例如，安徽省委融办以效能建设为抓手，采取定期和随机抽查的办法对机关人员履职尽责、制度执行等情况进行督查，并及时纠正所发现的问题。此外，政府部门中涉及军民一体化事务管理的机构很多，应确保政府在行权时能够实现相互制约与协调平衡，避免权力的垄断和滥用问题，这也是政府内部治理的一个重要方面。

（二）军队内部治理

军队作为需求方，积极引导和吸纳地方力量进入装备领域，首先必须服从中央军委的集中统一领导。中央军委依托职能部门，对装备领域军民一体化以及各军兵种、基层部（分）队军民一体化相关活动进行统筹治理。此外，根据军队层级指挥和管理体系的要求，战区、集团军、师级单位等均对下级单位负有监督管理责任，应履行好其各自所承担的治理职责。竞争性装备采购是军队参与装备科研生产军民一体化的主要方式，装备采购管理部门、项目管理部门、财务部门、审计部门、纪检部门、驻厂军事代表等根据政策制度的有关规定，对武器装备全系统、全寿命进行一體化管理，对装备采购全过程进行风险控制和监督评估，也是军队内部治理的表现之一。

（三）传统军工企业内部治理

中央将国有企业所有者权能授于政府相关职能部门，政府又将其授权于军工集团有限公司，因此军工企事业单位首先必须服从军工集团公司党委的管理，在董事会、监事会、经理层等法人机构的制约下，形成职责分配合理、权力相互制衡的内部监督体系，依托审计委员会、外部董事制度、奖惩考核机制、风险评估机制等，对企业预算、审批、采购、生产、成本、合同等实施控制与治理，争取在第一时间发现并解决问题，增加军工企业决策的科学性和高效性，保障装备科研生产军民一体化的有序推进。此外，还应充分发挥企业员工的治理责任，对企业内部运营和治理情况进行监督，对其他部门员工履职尽责进行制约。

（四）民口企业内部治理

民口企业都是自主经营、自负盈亏的市场主体，为达到激励和约束员工的双重目的，企业推行层层落实的岗位责任制以及与薪资挂钩的分配制度，健全审计监察、财务管理、资产管理、合同管理、成本控制、产品质量管理等制度。在民口企业规章制度的统领下，实现内部治理对生产经营各个环节、部门、人员的全覆盖，有效防范越权审批、擅自决策、违规违法等行为的发生，优化装备科研生产能力和质量管理体系建设，确保企业内部生产要素得到合理利用和最佳配置。

三、外部治理

内部治理是外部治理的基础，但仅凭内部治理远不能实现装备科研生产军民一体化治理的要求，因此科学高效的外部治理是必不可少的。外部治理指国家、政府、军队、市场主体、社会组织等利益相关者，通过政策制度、市场机制、社会资源等对军民一体化施加外部影响，强化主体利益与行为的兼容共存以及主体关系的协调统一，从而实现装备科研生产军民一体化健康有序发展的过程。

（一）国家治理

国家治理主要依托党中央（主要指中央军民融合委及办公室）和国务院得以实现，运用一整套衔接紧密、互为补充的法律法规、体制机制等国家制度管理军民一体化事务。国家治理的主要职责是，提供基本的社会规范和行为准则，通过行政、立法、执法、司法优化资源配置、约束主体行为、协调相互关系，最大限度上实现军民一体化参与主体间利益与行为的整合。包括政府在内的其他治理主体，都难免受自身利益的影响追求个体最优，它们所作出的很多治理行为是不公允的，而国家作为公正的仲裁者，能够实现对治理结构科学性和合理性的统筹管理。

（二）政府治理

国家治理的实现主要依赖于政府的贯彻和落实，政府权威使其拥有其他治理主体所不具备的有利条件，能够采取诸如税收、信贷、命令、指示、立法、司法等经济、行政、法律手段对军民一体化进行宏观调控与管理。政府包括中央政府和地方政府，具体涵盖国务院及下属部委、地方各级政府及所属职能部门。地方政府是区域装备科研生产军民一体化治理的重要主体，从行政层级关系上看，地方政府受控于中央政府，而地方政府治理也服从于中央政府治理。政府治理的主要职责是，在国家制度和规范的约束下，依托各级政府职能部门，通过公共政策和法律法规供给，处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会以及军政、政企间的关系，培育产业主体和关键要素，维护市场公平竞争和自由交易秩序。

（三）军队治理

军队作为装备市场上的垄断买主，与政府、传统军工企业和民口企业都有着紧密联系，对军民一体化的广度和深度、质量和效益具有至关重要的影响。军队治理对象主要是传统军工企业、民口企业的装备科研生产行为。军队治理的主要职责是，在国家制度和规范的约束下，依托联合参谋部、装备发展部、国防动员部、科学技术委员会、战略规划办公室等职能部门，对承接装备科研生产任务的军工企业和民口企业的资格审查、生产许可、保密责任、合同订立、合同履行、质量验收等实施统筹管理，对装备市场准入秩序、竞争秩序、交易秩序进行综合治理。通过制定法规政策、派驻军事代表、定期抽检抽查等方式，有效制约装备承研承制单位的供给行为，确保其生产出的武器装备符合国防和军队建设需要。

（四）市场治理

装备科研生产军民一体化更多表现为一种市场行为，因此相对于政府治理，市场治理同样具有许多优势。市场治理对象主要是传统军工企业、民口企业以及建立在军队与微观企业、军工企业与民口企业间的市场交易。市场治理的主要职责是，在国家制度和规范的约束下，在供求机制、价格机制、竞争机制、风险机制以及其他市场机制的作用下，综合运用市场化工具，监管和惩治与市场运行不相符的违规违法行为，培育独立市场主体和自由竞争秩序，确保军民一体化参与主体关系的和谐稳定。中介组织、金融机构等市场主体具有丰富的市场运营经验，能够在合理分配各方利益的同时，引导和规范包括军队和企业在内的市场主体更好地适应复杂环境的变化。

（五）社会自治

政府职能和市场机制都是有限度的，在装备科研生产军民一体化治理过程中同样会发生政府缺陷以及市场失灵的情况，此时需要发挥社会自治在治理体系中的重要作用。改革开放以来，公民的主体意识和参与意识日益增强，国家也开始向社会放权、分权，赋予公益机构、行业协会等民间组织乃至公民更多权力，吸纳多方力量参与公共事务管理。社会自治的主要职责是，在国家制度和规范的约束下，通过社会资源投入和公共服务提供，依托社会组织和公民的自我管理和自我监督，形成对主体行为和相互关系的治理。社会自治强调自我治理，是一种几乎没有政府干涉的治理模式，每个社会成员都是相对独立的治理个体，都具有发言权和监督权。相比于强制性的政府治理，社会自治更易于被军民一体化参与主体接受，也更易于达到军民一体化治理效果。

（六）合作治理

多元主体共同参与装备科研生产军民一体化治理，不仅有利于主体深入理解自身职责定位和军民一体化目标要求，同时有利于国家利益和集体最优的实现。因此，国家应将政府、军队、市场、社会和其他军民一体化参与主体有机结合起来，在国家制度和规范的统一约束下，构建基于信任机制和“伙伴关系”的协同治理格局，释放合作治理的优势与效能。但考虑到装备科研生產特殊性以及军民一体化极端重要性，政府在合理范围内进行组织、协调以及规制也是必不可少的，但这并不影响治理主体相互之间的平等地位。下文主要介绍了三种合作治理形式，分别为军政合作治理、政府与市场合作治理以及政府与社会合作治理。

1.军政合作治理

伴随装备科研生产军民一体化的深入发展，军地关系、军政关系被赋予新的特征和内涵，逐渐由分离割裂向协同合作转变，而推进军民一体化治理的军政合作也是军地间建立合作、互通互融的重要表现。军政合作治理主要指省军区、军分区（警备区、卫戍区）与地方政府对区域内装备科研生产军民一体化的协商治理。依托各级军民融合领导机构，通过建立军地联席会议、军地联合办公、重大问题会商等常态化对接机制，加强跨体制、跨层级、跨部门的互动沟通，有效协调军地各方利益与行为，及时解决阻碍军地关系统一的矛盾问题，确保军地利益一体化的实现。

2.政府与市场合作治理

实际上，不存在脱离政府的市场，也不存在脱离市场的政府，政府与市场总是相伴而生、互为补充、共同发挥作用的，因此政府与市场合作治理既是装备科研生产军民一体化治理的应有之意，也是治理发展与改革的必然趋势。合作治理要求综合政府公共性和执行性较强、市场灵活性和适应性较强的优势，在合理发挥政府宏观调控职能的基础上，为市场提供必要的物质基础和制度保障，通过市场竞争与合作实现资源配置的调整与优化，克服政府与市场独立治理的局限，降低军民一体化治理过程中的无效成本，化解政府与市场、行政主体与市场主体之间的矛盾。

3.政府与社会合作治理

目前在我国，社会组织和公民的自我治理尚不健全，因此在治理权力下放的同时，政府适度的引导和规范是必须的、也是必要的。政府与社会合作治理指，政府协同社会组织等治理主体对装备科研生产军民一体化进行治理，虽然主导权依然掌握在政府手中，但社会参与能够对政府形成一定的制约态势。合作治理实现的前提是治理主体间清晰的边界，因此政府应进一步精简和优化自身功能，充分发挥社会组织治理的比较优势，将自身不能解决或解决不好的问题交给社会组织承担，对于能够自治的社会领域不施加行政干预。同时应建立和完善群众监督与评价机制，获取有关军民一体化的真实信息和第一手资料，将群众反馈作为下一阶段调整改革的重要依据，吸纳全社会力量参与到军民一体化治理中来。

多元化是现代经济社会的显著特征，随着军民一体化事务变得日趋复杂，政府单一治理已越来越不能适应现实需要。实际上，任何军民一体化参与主体都可以成为治理主体，都可以采取相应的治理措施，不同的治理主体、治理行为、治理形式共同构成了装备科研生产军民一体化治理体系。目前，军队、市场乃至非政府组织等开始在军民一体化治理中扮演着重要角色，未来合作治理也必将成为包括装备领域在内的军民一体化相关领域的主要治理形式。

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（作者简介：熊薇，国防大学联合勤务学院2017级硕士研究生，研究方向为后勤与装备经济管理。）