美国对外教育援助历程的观察与思考

田海丁

摘  要：教育援助对世界社会和经济的发展起到重要作用是全球范围内取得的共识。美国作为教育援助的重要参与者具有丰富的实践经验。通过梳理美国对外教育援助的历史进程，发现其制定援助策略背后的全球战略视角和自身利益驱动的出发点。对美国对外教育援助的策略、组织制度、项目评估和援助影响进行思考和总结，从中找到优势和劣势，从而帮助我国在今后的对外教育援助中提供有益经验。

关键词：美国;教育援助;援助实践

中图分类号：G719      文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2019）01-077-04

教育援助不仅包含发生在援助关系两方之间资金和设施等有形物质的转移，同时也带有知识、理念甚至文化等无形资源或是意识层面的交流和互动。在我国提出“一带一路”及“人类共同命运体”的背景下，如何通过对外教育援助提高我国国际影响力和软实力从而促进我国和受援国家间的互相了解和共同协作是当前需要思考的重要课题。美国作为开展教育援助的先行发达国家，是全球范围内教育援助活动的重要参与者和实践者。通过梳理美国历史上教育援助行为，有助于理解其行为背后的思考出发点和逻辑内涵，有利于我国根据当下的国际环境和自身实际情况取长补短，应用在今后的对外教育援助实践中。

一、教育援助的全球共识

人们发现教育的影响体现在两方面。一种是经济方面，个人受教育程度越高，这个人陷入贫困的可能性就越小;受过教育的人在收入或者收入保障方面比没有受过教育的人有更多的优势。教育对于个人在经济方面的影响同样适用于国家。在非经济方面，教育会影响个人的思想和意识从而将教育的结果外化在个人的具体行为表现上，作用于个人和社会的长期互动中。

教育援助被正式纳入国际援助中成为重要一个组成部分是在20世纪的60年代。最初，教育援助是援助国支持受援国家劳动力发展的一种手段。对受援国进行诸如高速公路、铁路、水坝、桥梁、农业等基础设施投资虽然是发展对外援助的优先事项，但这些基础设施的使用和维护需要技能熟练的技术人员。因此，劳动力发展援助强调受援国家人力资源中职业培训、工程教育以及能够立即适用的工作技能的开发。早期的教育援助也是确保其他援助持续有效的必要手段。

到20世纪80年代，教育援助已经逐渐涉及到小学和中学教育、人文和社会科学、专业教育和教育研究。这种转变是由世界银行于1980年所出版的一份教育政策文件引发的[1]。该文件通过计算教育的投资回报率评估教育如何满足人力需求。文件中发现，初等教育的经济回报最高。这一发现导致公共援助资金由高等教育转向初等教育投入。

自20世纪90年代开始，援助发展中国家帮助其实现全民教育的倡议在世界范围内被认可。在2000年的联合国千年首脑会议上，实现全民教育确定为千年发展目标之一。这一目标的确定不仅重申教育是一项基本的人权，而且强调全民教育對减轻贫困和实现可持续发展至关重要[2]。

二、美国教育援助实践

教育援助作为一个国家实施援助内容中的一项，它的制定是在这个国家整体对外援助政策框架之下的。而对外援助又是一个国家实施外交战略中不可或缺的一种手段。既然是一种外交手段，教育援助的实施不可避免的要满足援助国家的战略利益和外交需要。美国的对外教育援助在帮助受援国的同时更是带有鲜明的自身利益驱动色彩。

19世纪的80年代末，美国作为本地区的领导者对其他拉美国家进行小规模援助。美国与拉美国家的技术人员和教育者一道在公共卫生、道路建设、交通、通信及商业管理领域进行人员资源培训合作[3]。这一时期的教育援助虽然在项目和人数上都不能形成有影响力的规模，但对于美国巩固其在本地区的领导力提供了帮助。

美国教育援助的快速发展主要开始于第二次世界大战之后。1947至1951年，美国对二战结束后的欧洲进行了总援助金额高达131.5亿美元的援助项目。著名的“马歇尔计划”（Marshall Plan）对战后欧洲国家的经济复苏与社会重建注入了强劲动力。在对欧洲国家的援助中，美国依靠与欧洲国家在历史和文化的深厚渊源结成了同盟关系，对当时苏联和共产主义思想在欧洲的扩张起到了极大的遏制作用。同时，在欧洲国家重建过程中大量的美国商品进入到欧洲市场，进一步促进了美国本土制造业的发展，加快了美国的经济积累和国力扩充。

1948年启动的富布莱特计划（Fulbright Program）在教育援助中具有深远影响，至今仍是国际教育援助中活跃的项目之一。该计划提供资金鼓励包括美国在内的不同国家、不同学科领域的学生、学者、教师、专业人员、科学家等在国际间进行学习、研究和教学[4]。到距今项目执行的很长一段时间，活跃的双边活动使美国人民和其他国家人民之间的文化关系、文化外交和跨文化能力得到充分交流和体现。需要注意的是，富布莱特计划中关注的大多数项目多在高等教育层次或高层次人才之间的交流。美国在此过程中也对自身的价值观和文化精神进行了充分的对外输出。

随着20世纪60年代美国国际开发署的成立，美国的对外教育援助结束无组织和松散化开始走向系统化和制度化。1961年颁布的《对外援助法》成为美国对外援助行为的重要标准。美国根据不同时期国家在对外援助任务上的不同需求授权相应法案指导援助项目。冷战的关键时期，美国通过对亚洲、非洲和拉丁美洲主要发展中国家在教育及其他建设的贷款支持稳定了发展中国家的国内政治环境，孤立了苏联和其他社会主义国家，最终换来了以苏联解体为标志的冷战胜利，实现了既定的遏制共产主义思想进一步扩张的全球布局和战略意图。

冷战进程中，美国的私人组织在对外教育援助中发挥着不容小视的重要力量。民间组织与政府机构在当时历史背景下的意识竞争问题上达成高度一致，同意使用除战争外一切的手段维护国家的核心利益。民间组织与政府机构相比，有着固定的资金支持并在对外行动中更加灵活和隐蔽。教育援助项目不仅要通过知识和技能的传授改善发展中国家经济和生活状况，更要传播美国式的思想并让此思想在新兴国家和地区得到广泛的理解和支持[5]。

冷战后的一段时间内，美国对外援助活动经历了控制和收缩。在1990年至2000年期间，美国对外援助金额逐年减少[6]。但进入2000年后，尤其是“9.11事件”之后，通过对外援助实现发展和外交成为确保美国国家安全的武器之一。2003年美国国会通过《千年挑战法案》，并于次年成立了“千年挑战公司”这一新的机构执行具体项目任务。新的战略要求下，美国加大了对中东地区和非洲国家的教育援助，促进以上国家民主制改造进程。

三、对于美国教育援助行为的思考

1.美国教育援助的根本任务

美国的教育援助无疑促进了世界上发展中国家和地区教育基础设施的建设和教学能力的提升，推动了知识和文化的有效交流。但纵观美国整个对外援助实践过程中，无论美国阶段性援助任务及世界外部环境如何变化，美国对外教育援助服务于国家“价值观传播、经济发展、国家安全”的总体战略的出发点都没有改变。对世界不同国家和地区的援助取决于美国对自身在该地区或是经济利益或是安全利益的不同考虑。从二战后实施的马歇尔计划到新千年的《千年挑战法案》都稳定了美国的经济基础和以美国为领导的国际环境秩序。

2.美国教育援助政策的制定

对于自身利益的考虑是美国对外教育援助的出发点，政治诉求是其对外援助任务的首要考量。在美国国际开发署的报告《国家利益中的对外援助》中，明确指出对外援助的任务：推进民主制度;促进经济增长;改善人民生活;减少国际冲突;提供人道主义援助;对非政府组织实施援助[7]。在对外教育援助行为的大方向上，所有政策和决策的起草和制定都要遵从美国的根本利益。同时国内不同的利益集团也会根据自己的诉求参与到政治决策中，使得最终决策的形成成为多方共同作用和妥协下的产物。而对政策变化起到关键性作用的是美国的领导者及其顾问团队。他们对形式的判断和思考会受到个人认知能力、价值观、个人背景、所属党派、心理特点等多种因素的影响。总统掌握的决策权左右着对外政策的一致性和稳定性。

3.美国对外援助机制及组织

美国对外援助先行与其他国家的主要表现就是在立法和制度上的探索。美国最早制定了对外援助的基本法法律《对外援助法》。随着对外援助活动经验的积累，不断对该法律进行动态调整和更新，保障该法律的实时性。美国国会也会根据不同时期国家外交政策目标和对外援助需求，以该法律为基础实施有指导性的对外援助法案。也正是因为该法律的不断更新，导致原来最初只有P49的法律增加至P417[8]。其中难免有不符合时代的内容遗留下来，与政府部门其他通过的援助法案和行政指令造成了内容的重复或矛盾，增加了援助机构执行援助任务的成本和难度。

美国国际开发署是对外援助的主要执行机构，负责援助项目账户的管理和项目计划制定以及具体实施。除此之外，援助项目的参与者还包括像美国国务院这样的领导机构、负责特定援助内容的国防部、农业部、财政部以及其他独立机构。这些机构在给予援助项目技术支援的同时，也带来了部门间信息沟通上的复杂性。由于援助任务在各部门与其他本部门事务相比较优先级上没有优势，也使援助任务在行政推动效率上不能达到理想的预期效果。

4.美国对外援助评估

美国长期的对外援助实践形成了对援助项目评估的基本原则：在评估标准中提出了有效性、影响、效率、可持续性和可复制性5个标准;利用绩效监测、绩效评估、影响评估3种方式组成对援助项目评估的主要方法。对援助项目的评估为管理部门、研究人员和政策制定者提供了有效观察依据。尽管如此，援助项目的评估工作依然面临挑战。首先，援助项目的初衷往往是复杂的，既包含促进受援国发展的预期目标，又包含美国在政治和安全上的考虑，从而导致评估的标准无法确定。其次，援助项目的精准评估需要大量有专业能力的人员和資金的投入。援助机构在预算有限的情况下，评估工作的成效会大打折扣。最后，有些受援地区的政治和治安环境得不到保障，导致援助评估工作无法展开。

5.教育援助对受援国教育体系的影响

毋庸置疑教育援助对受援国家无论在教育的硬件设施还是配套软件上都带来了积极作用。但不可否认的是由于受援国家在教育问题上的话语权本来就处于边缘位置，强势的教育援助更是摧毁了受援国自身本就脆弱的教育体系，使受援国的教育体系产生极强的依附性。脆弱的教育体系不能让受援国通过自身教育和经济之间的良性互动形成彼此促进的可持续性有效循环，所以在教育经费投入上形成了对援助国的巨大依赖。例如，非洲国家的高等教育截止至2010年接受了30亿美元的教育援助资金[9]。美国的教育援助一般带有附加条件，这些条件或多或少都对受援国家教育政策的制定或政策制定人产生了直接或间接的影响。导致的结果是受援国家的教育体系极度依赖援助国，脱离了对自身国家发展需求的思考，久而久之造成了文化殖民和本土人才的流失。

6.美国式教育援助行为的可持续性

纵观美国对外教育援助历史，美国在对外援助行为中长期处于主导甚至决定地位。双方关系中“以美国为主”既是美国出于自身国家战略的主观行为，也是受援国家受制于客观困境的无奈选择。这一关系的形成与固化对受援国家自身教育的可持续发展提出了挑战。我国有着丰富的受援和援助经验，更能理解当前世界环境下受援国渴望发展的强烈愿望和援助需求。随着综合国力的提升，逐渐处于世界舞台中心的中国愿意承担历史责任帮助其他国家在基础设施和人力建设上的共同发展。新时期的对外教育援助的核心思想应是“合作共赢”。在不附带任何条件、不影响受援国内政的条件下，投资于人，共建共享教育交流成果。援助行为应从单纯的以硬件设施援助为主的模式需要过渡到软硬并举的援助模式。援助行为应该为受援国带来硬件设施便利的同时，提供受援国人员各层次的教育和能力培训，从而帮助受援国教育的可持续性发展将是未来教育援助行为的主流方向。

参考文献：

[1]World Bank. Education Policy Paper[EB/OL]. http：//documents.worldbank.org/curated/en/366981468182955979/pdf/PUB268000REPLA000PUBLIC00Box114061B.pdf.

[2]郑崧.全球教育援助结构的变化及其所面临的挑战[J].外国教育研究，2014（9）： 113.

[3]William Y. Elliott. The Road to Self-help. In William Y. Elliott， eds. Education and Training in the Developing Countries： The Role of U.S. Foreign Aid[C]. New York/Washington/London： Frederick A. Praeger Publishers 1966：3-4.

[4]徐辉.国际教育初探——比较教育的新进展[M]. 成都：四川教育出版社，2005：153.

[5]张杨.冷战共识——论美国政府与基金会对亚洲的教育援助项目（1953-1961）[J].武汉大学学报，2013（3）： 63.

[6]孙明霞.9.11事件以来美国对外援助机构调整以及效果分析[J].复旦国际关系评论，2016（2）：111.

[7]潘锐.影响美国对外援助政策决策的三个要素[J].和平与发展， 2008（3）：15.

[8]孙明霞.美国对外援助机制及其对中国的启示[J].国际展望， 2015（4）：149.

[9]罗梦云.外部援助对非洲高等教育的影响——“比较教育依附论”视角[J].重庆高教研究. 2015，3（4）：92.