新公共服务理论分析及启示

杨维妙

摘要：新公共服务倡导价值理性、民主行政、公共利益、公平公正的公共行政价值观，是适用于现代公民社会发展，满足公共管理实践需要的行政学理论。本文通过对新公共服务理论的提出背景和基本内容进行归纳阐述，在当前我国行政体制改革的大环境下，对照当前我国服务型政府建设具体情况，并从中引出一些思考。

关键词：公共行政;新公共服务;服务型政府

一、新公共服务理论的主要内容

（一）新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论是由美国著名公共行政理论家罗伯特·B·登哈特（Robert.B.Denhardt）博士最早提出来的，它缘起于对新公共管理理论的批判与思考，是一种新的公共行政管理理论模式。新公共管理理论主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府的低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府，强调顾客第一和消费者主权，强调政府职能简化、组织结构‘科层化’、作业流程电子化等，其主要理论基础是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。从全世界范围来看，在新公共管理理论的指导下，公共管理改革实践取得了相当大的成就，但任何一种理论都有其时代局限性，实践是不断变化发展的，没有一种理论能够一劳永逸的适应变化着的现实，新公共管理理论也不例外，尤其是其企业家型政府理论遭到了许多学者的质疑与批评，存在很多矛盾和难题，面对此时的社会历史背景和现实原因，需要一種新的理论来指导实践，新公共服务理论应运而生。

（二）新公共服务理论的基本观点

1.服务，而不是掌舵

新公共服务理论，与新公共管理理论所倡导的“掌舵”不同，认为政府的核心职能是“服务”，即政府及其公务人员利用共同价值诉求来帮助公民表达和满足他们的共同利益，政府的职责并不是去控制和掌握社会发展或者驾驭社会。过去，在新公共管理理论的指导下，政府一直扮演“掌舵”的角色，随着政治经济的发展，社会生活日益复杂，“掌舵”已不能适应管理的需要，因此政府应该进行角色转变，以“服务”为核心职能，做社会生活的引导者、服务者和参与者。

2.公共利益是最终目标，而非副产品

新公共服务理论提出，“追求公共利益”，是公共行政的本质目标，而不是效率，政府要创造一种和谐的环境，让公民平等对话，形成公共利益的集体表达。正如登哈特评价说，“与新公共管理理论不同，新公共服务是建立在公共利益观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的”。

3.战略视野，民主行动

新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和方案，能够通过集体努力和共同协作达到最有效和最负责任的实施。对此，政府要在思想上确立一种共识，制定行动步骤，执行行动目标，这就要求政府联合社会各方共同参与到政策执行的过程中来，通过建立广泛的民主领导权，激发公民的参与热情和社会责任感，树立一个可接近的、开放的、有回应性的政府形象，使社会成员共同协作，合作交流，创造更多的共同利益，满足公民的需求，确保政府真正实现为公民服务的价值目标。

4.服务公民，而非“顾客”

公共利益不是个人利益的简单相加，而是共同利益的对话协商，因此，公务员不仅要关注“顾客”的需求，更要关注公民并且要在公民之间建立一种信任与合作机制。新公共服务理论倡导回应公民而不是只对顾客做出回应，与企业不同，关注“顾客导向”，而政府部门很难确认谁是真正的顾客，因此政府在提供服务时，应该考虑公平性问题，把公民的需要和利益放在首要位置，建立与公民的信任与协作关系，同时也要建立公民之间的相互信任合作机制，对公共利益负责，体现政府的作用。

5.责任的多重性

新公共管理理论强调政府责任是单一的，将企业家精神引进政府，以企业家的角度指导政府管理，但政府不同于企业，它的责任是广泛的、多重的、复杂的，包括法律、政治、道德、民主责任等，此外还要求政府承担相关的专业责任，一系列责任制约着行政人员的行为，并且为他们提供行动指导，在新公共服务理论的指导下，公共行政人员应超越市场空间，在宪法法律、社区价值、职业准则、民主规范及公民价值等领域发挥其作用，更好地为公民和公共利益服务。

6.重视人的价值而不只是效率

长期来看，公共组织如果能基于对所有人尊重的基础上，通过合作和共同领导实施运作，则获得成功的可能性就更大。新公共服务理论认为在管理过程中，提高效率很重要，但也要注意提高组织成员中个人价值和个人利益，如果只是一味的控制人的行为，这种尝试最终会以失败告终。同时，公共行政人员也应得到相应的尊重与认可，使二者互相影响，从而服务到更多需要服务的人，形成一种公共服务人员和公民共同认可的服务体系。

7.对公民权和公共服务的重视高于企业家精神

与企业家精神的公共管理者相比，为社会做出积极贡献的公务员和公民，能更好地实现公共利益，因为公民才是行政机构和政策方针真正的“主人”，并不是公共行政人员。新公共服务理论认为，“公共行政人员应清醒的认识到公共项目和资源并不属于他们而是属于国家公民的，”与注重效率和利润的企业家在社会公共治理过程中扮演的角色是不相同的，即他们是负责任的参与者。

二、在我国以新公共服务理论推动服务型政府建设的具体思考

实际上，在服务型政府的建设中，政府需要不断回答好三个问题，即为什么、是什么、怎么办，而这也是新公共服务理论中提出的三个问题的简化版：

（一）政府为什么要负责公共服务（为什么）

公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对外部世界中的竞争性规范和责任进行不断地平衡，即意味着政府在应对和解决公共事务中占有举足轻重的地位，如果没有高效的政府提供服务，经济、社会持续稳定快速发展就不可能实现。为此，一个能够为人民协调经济、监管市场、管理社会和公共领域的服务型政府就是必须的。

（二）政府的公共服务对谁负责（是什么）

是人民群众，故而，应建立“公众参与型”的政策制定程序。从新公共服务理论来看，促进公众对政府政策制定、执行、监督、评估等工作的参与，与其说是为了实现民主的手段，不如说促进公众参与本身就已经是目的。政府回应相对欠缺是目前被大家诟病的现象，在当前形势下，综合考虑政府本身特点，可以从改善政府政策制定程序的角度来改进此不足。

（三）政府实现公共服务的手段是什么（怎么办）

这就要求强化政府的公共服务职能。对于政府而言，利用基于一致价值观的共同追求来帮助人民群众明确表达并满足他们的利益需求，是越来越重要的发展路径。推进服务型政府建设，必须强化政府的公共服务职能，积极为群众就业和社会保障提供便捷而周到的服务。

参考文献

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[2]孙志刚.加快建设人民满意的服务型政府 [N].贵州日报，2018-03-15（001）.

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[5]张成福，党秀云.公共管理学 [M].北京：中国人民大学出版社 ，2001.