城市建设用地现状诊断、利用强度与利用效益研究

何丹　吴九兴

摘 要：城市因人口与产业集聚而富有活力，城市用地负载居住、商业、工业等行业的发展，而城市发展又取决于城市建设用地的科学规划与高效利用。本文在GIS空间分析技术的支持下，采用比较分析法、描述性分析法和数理统计法等方法对芜湖市建设用地的规模、结构与格局，并探究了芜湖市城市建设用地的利用强度和利用效益。研究发现，城市总规确定中心城区用地面积超过土地利用总规确定的控制规模，现状建设用地占到城市规模边界面积的89.80%，开发率较高;中心城区的现状用地结构较合理，但是工业用地比例偏高，商业用地占比偏低，还需调整城市建设用地结构; 老城区的容积率高、居住用地比例大，城市新区的工业用地比例大而工业用地容积率普遍较低，边缘区多布局为工业用地，少部分为居民点用地;不同类型的功能区斑块综合容积率存在较为显著的差异外，各功能区斑块用地综合容积率也存在显然的“中心——外围”从高到底的分布态势;中心城区评价区域单位面积GDP达到676.72万元/hm2，人口密度为52.88人/hm2，表明其建设用地的利用效益总体水平尚好。最后，对管控城市建设用地规模、调整用地结构，优化空间布局，加强基础设施建设和生态环境保护，提高土地利用强度与利用效益等方面提出了政策建议。

关键词：土地评价学;建设用地;用地结构;利用强度;利用效益

城市建设用地是城市发展的基础，承载着居住、商业、工业、公共服务等多种产业类型。城市建设用地的规模、结构与布局随城市化进程、产业调整与空间规划而改变，城市运转需要完善的基础设施，同时依赖城市生态环境的维持。在以生态文明为战略、倡导城市绿色发展、低碳生产生活等政策背景下，控制用地规模，优化用地结构，调控用地布局，对实现减量规划与城市更新具有重要意义[1]。实现减量规划与城市更新发展，必须关注城市建设用地利用强度与利用效益，借助规划来控制建设用地强度，提高建设用地利用效益。近年来，有关城市土地利用强度与利用效益的文献已有很多。在土地利用強度方面，主要从土地利用强度的空间结构与形态[2-4]、土地利用形态的驱动因子[5-7]、土地利益强度的空间差异[8-9]。在城市土地利用效益方面，主要分析了土地利用经济、社会、生态效益及其协调度[11-17]、土地利用效益的分级[18]、土地利用效益与城镇化耦合机理与区域差异[19-21]。本文在GIS空间分析技术下，利用比较分析法、描述性分析法和数理统计法，对芜湖市中心城区建设用地的规模、结构与布局，以及城市建设用地的基础设施支撑和生态环境状况进行论证，对建设用地利用强度与利用效益进行定量估计，揭示芜湖市中心城区建设用地集约与节约水平，为完善城市建设用地供给政策与用地行为的激励机制提供证据。

一、研究方法与数据来源

（一）研究方法

本文主要利用GIS空间分析技术，对评价地域进行划定，并利用比较分析法、描述性分析法研究了城市建设用地的规模、结构与布局;采用简单的数理统计方法，计算了建设用地利用强度和利用效益。从研究方法相互关系来看，GIS空间分析技术支撑了规模、结构、布局分析，对刻画建设用地的利用强度与利用效益亦有贡献。

（二）数据来源

本文的主要数据来源有三：（1）人口数据。通过收各区、各街道（建制镇、管委会）的常住人口数据，经整理加总得到;（2）经济数据。经济数据包括地区生产总值、规模以上工业企业总产值、规模以上工业企业利税总额、规模以上工业企业固定资产原价、社会消费品零售总额和第三产业从业人员等统计数据;社会数据包括高等学校（含中等专业学校）学生数、行政办公人员数等来源于社会调查;（3）基础设施状况与生态环境数据。其中，建成区公路网密度道路网密度、用水普及率、燃气普及率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾处理率、建成区绿地率、人均公园绿地面积等来源于统计年鉴。

二、城市建设用地的规模、结构与布局

（一）城市建设用地的规模

芜湖市土地利用总体规划确定的中心城区规划建设用地面积为227km2，而城市总体规划确定的城市建设用地面积为280hm2，后者超过前者53km2。两个规划确定的规模冲突源于两个规划分属于城乡规划和国土资源部门。2016年末，芜湖市现状建设用地占到城市规模边界面积的89.80%，土地开发率较高。若按照现有的土地开发强度，芜湖市建设用地的实际规模将很快突破到规划规模。

（二）城市建设用地的结构

芜湖市中心城区工业用地比例远高于其他用地类型，占到37.64%，面积为77.00km2;居住用地的占比略少，为29.66%，面积为60.66km2;城市道路与交通设施用地面积26.60 km2，所占比例为13.01%;其他用地，如商业用地、教育用地、机关团体用地、其他建设用地等所占的比例都在7%以下。从与城市总体规划的用地结构对比来讲，现状居住用地的比例高于规划居住用地比例0.69%;商业用地的现状占比低于规划确定比例控标，低了2.60%;工业用地的现状占比远远高于规划确定的占比控标，超过了11.89%;公共管理和公共服务用地的现状占比规划占比少了2.88%;公园与绿地面积现状占比偏低，仅有3.11%;与规划设定的12%还有一定距离。芜湖市中心城区的现状用地结构较合理，但存在一些问题，主要是工业用地比例偏高，商业用地占比偏低。

（三）城市建设用地的布局

参考《芜湖市总体规划（2012—2030）》中确定的老城区，结合芜湖市城市发展和空间建设时序确定城市新城区和城市边缘区，最终确定老城区、新城区、边缘区的范围。老城区重点是指由利民路—弋江路—天门山路—长江围合的区域;城市新区主要包括鸠江区部分区域和城南科教产业组团;城市边缘区重点包括三山区，江北集中区，城东城乡结合部和城南城乡结合部等区域。通过测算，得到老城区的建设用地面积为22.78km2，城市新区的建设用地面积为110.63km2，城市边缘区的建设用地面积为71.13km2。相应地，老城区的总建筑面积为2549.97万m2，城市新区的总建筑面积为6521.71万m2，城市边缘区的总建筑面积为2727.21万m2。

从芜湖市中心城区的老城区、新城区、边缘区的功能区类型和用地占比来看，行政办公功能区仅出现城市新区，老城区和边缘区都没有分布;老城区的居住功能区的占比非常高，达到了65.16%，而城市边缘区的居住功能区的占地比例较少，只有24.77%，城市新区的居住功能区的占地比例比较适当，达到32.75%;商业功能区的占地比例在老城区、城市新区、边缘区之间没有显著差异，最大的为老城区，最小的为城市新区;工业功能区的占地比例在老城区、城市新区、边缘区之间存在显著的差异，城市新区、边缘区的工业功能区占地比例非常高，分别为38.43%和47.72%;教育功能区的占地比例在老城区、城市新区、边缘区之间存在较小的差别，城市新区的占比最高，边缘区的占比最低，老城区的占比居中;其他功能区的占比在老城区、城市新区的差别很小，最大的占比也仅有1.43%，最小的为1.11%;未参评区在老城区、城市新区、城市边缘區都有分布，面积分别为4.35km2、20.47km2、15.56km2。对城市旧区、城市新区、城市边缘区的建设用地面积比较可发现，城市新区和城市边缘区的建设用地面积都显著大于老城区。这不仅是从整体上如此，在不同类型的功能区面积对比上，也服从这一基本态势。城市新区和城市边缘区已是城市居住、商业、工业的主要区域，而且在发展潜力和规划调整上还有很大的空间。

对比芜湖市的老城区、城市新区和边缘区还可发现，三个“区”在土地利用强度或特征方面存在很大的差别。以容积率、建筑密度来近似替代表述土地利用特征，显示老城区的容积率最高，建筑密度也最大;边缘区的容积率最小，建筑密度与老城区相差4.56%;城市新区的容积率也不高，仅有0.59，而建筑密度则在18%以上。芜湖市老城区的容积率高是因为老城区的居住用地比例大，大容积率的用地地块较多;城市新区的工业用地比例大，而工业用地容积率普遍较低，多数以低层建筑，占地大而建筑面积上不去;由于边缘区多布局为工业用地，少部分为居民点用地，但楼层低，致使容积率很小。

三、城市建设用地的利用强度和利用效益

（一）城市建设用地利用强度

按评价区域以及居住、商业、工业、行政办公、高校教育用地的地类图斑为单元，提取得到评价地域内的建设用地总面积、居住等各类用途用地的总面积，评价区域内的建筑总面积、居住等各类用地建筑的总面积，得到综合容积率。计算结果显示，评价地域的综合容积率达为0.71，居住用地、商业用地、行政办公用地的容积率分别为1.04、0.91、0.99，而工业用地、高校教育用地的综合容积率较低，都为0.42。

从芜湖市各类功能区用地综合容积率的分布来看，不同类型的功能区斑块综合容积率存在较为显著的差异外，各功能区斑块用地综合容积率也存在显然的“中心——外围”从高到底的分布态势，容积率最高的地段或区域主要还是在老城区的商业中心部分，而外围地区的容积率相对较低，如城北和城东的工业用地区、城西南的三山工业用地区，以及城市外围的少数商业用地区。从功能区的容积率分布发现，容积率分布整体上存在一种可称为“中心—外围”衰减的特征，但对居住用地而言，这种特征不是十分的明显或确定。

（二）城市建设用地利用效益

芜湖市中心城区评价区域单位面积的GDP达到676.72万元/hm2，人口密度为52.88人/hm2，表明其建设用地的利用效益总体水平尚好。从分用途的用地效益来看，居住用地的人口密度是评价区域人口密度的3.37倍，达到178.31人/hm2;商业用地的利益效益从单位面积社会消费品零售总额、单位面积从业职工数来说明，前者达到3348.32万元/hm2，后者达到232.91人/hm2;工业用地利用效益则可从单位面积固定资产总额、单位面积工业总产值、单位面积利税额三个指标来展示，在没有横向比较的情况下，单位面积固定资产总额达到1958.92万元/hm2，平均产值为4180.45万元/hm2，平均利税额达到507.17万元/hm2。

行政办公用地和教育用地不能采用经济效益来衡量其利用效果，只能采取单位面积人数来表达其用地的社会效果，间接说明土地集约水平，计算结果显示行政办公用地的单位面积服务人员数（工作人员）达到107.05人/hm2，而教育用地服务人员数平均值达到365.39人/hm2。从两个数值的比较来看，行政办公用地集约水平是远低于教育用地的。相对而言，行政办公区则没有非行政之外的功能，更没有住宿等功能，所以行政办公功能区的单位面积服务人员数较低。从用地效益的空间分布来看，用地效益具有明显的空间分异特征。

本文采用实地调查收集到的工业用地功能区的数据，计算得到工业用地单位面积固定资产状况、工业用地单位面积工业产值状况，结果显示大部分功能区的工业用地单位面积工业产值处在6000万元/hm2以下，少数功能区的工业用地单位面积工业产值超过10000万元/hm2;分布上，不具有显著的空间规律性，但呈现出一定的规模面积与单位面积固定资产正相关特征;整体看，城北工业集中区域的功能区块的单位面积固定资产稍微高于东部区域的功能区块、江北工业集中区的功能区块;城南科教产业组团的单位面积固定资产和三山区工业用地的单位面积固定资产都具有个别功能区的数值较高，多数处于第一梯度，即3000万元/hm2的分布特征。部分功能区的单位面积工业产值处在3000万元/hm2以下，少数功能区的单位面积工业产值超过5000万元/hm2;分布上，与单位面积固定资产类似，空间分异的特征不甚明显，而用地面积规模与单位面积工业产值不具正向相关性，即单位面积上的规模与收入不呈正比，更多地是与规模以上的产业（行业）类型相关。从分区域的平均水平来看，城北工业集中区的功能区块、科教产业组团的功能区块、城东工业区域的功能区块的单位面积工业产值高于江北产业集中区、城西南（三山区）工业用地的功能区块的单位面积工业产值。

四、结论

芜湖市城市总规确定中心城区用地面积超过土地利用总规确定的控制规模，现状建设用地占到城市规模边界面积的89.80%，开发率较高;无论从允许建设区面积，还是城市用地控制规模，城市发展的后续土地保障能力压力很大。

芜湖市中心城区的现状用地结构较合理，但也存在一些问题，主要是工业用地比例偏高，商业用地占比偏低，还需进一步调整城市建设用地结构，节约集约利用工业用地，合理开发商业用地。

芜湖市老城区的容积率高是因为老城区的居住用地比例大，大容积率的用地地块较多;城市新区的工业用地比例大，而工业用地容积率较低，多数以低层建筑，占地大而建筑面积小;由于边缘区多布局为工业用地，少部分为居民点用地，但楼层低，致使容积率很小。

芜湖市不同类型功能区斑块综合容积率存在较为显著的差异外，各功能区斑块用地综合容积率也存在显然的“中心——外围”从高到底的分布态势，容积率最高的区域主要在老城区的商业中心部分，而外围地区的容积率相对较低。

芜湖市中心城区评价区域单位面积GDP达到676.72万元/hm2，人口密度为52.88人/hm2，表明其建设用地的利用效益总体水平尚好;从分用途的用地效益来看，不同用途的用地效益的存在差异，体现了典型的分异特征。

根据前述研究结论，提出如下建议：（1）要做好空间规划的融合，实现城市建设用地规模的边界的一致，减少规划之间的相互冲突，特别是城市“总规”突破土地“总规”确定的控制规模。按照自然资源部三定方案，优化空间规划体系，实现减量规划与城市更新发展;（2）须减低工业用地供应比例，提高商业用地、居住用地的供应规模，合理开发商业用地，提高产业用地的节约集约水平。积极开发城市的老城区，搞好存量建设用地再开发，优化老城区的用地结构，实现人居环境优化目标;（3）科学确定城市用地容积率规划与管制规制，以打造国家园林城市为要求，适当降低容积率，特别是居住区域的容积率，增加住房用地供给，消除城市人口集聚带来的居住贫困。参考文献：

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基金项目：安徽商贸职业技术学院校级科学研究一般项目（2018KYR01）;教育部人文社会科学研究项目（14YJC630138）

作者简介：何丹（1983- ），女，湖北宜城人，硕士，讲师，主要从事土地经济管理研究;通讯作者：吴九兴（1980- ），男，江西宜春人，博士，副教授，主要从事土地利用与管理研究。