地方预算执行审计现状及深化发展研究

宋肖曼

[摘要]预算执行审计在规范政府预算管理、促进预算执行科学透明、提高财政资金使用效益、保护国家经济安全方面发挥着重要作用，但实际工作中仍存在诸多问题。本文旨在分析存在问题的原因，并据此提出深化发展的建议，力求为预算执行审计工作提供参考。

[关键词]预算执行审计 审计资源 审计信息化 审计成果

预算执行审计是审计法赋予审计机关的一项重

要职责，作为一项常规性工作，是政府预算管理的重要组成部分，对于强化政府部门有效履行公共受托责任、增强预算执行和其他财务数据可靠性、改进预算绩效管理、惩治腐败行为、积极有效增强国家治理体系监督功能等起着至关重要的作用。然而，多年来预算执行审计问题凸显，研究预算执行审计中存在的问题并提出深化发展的对策建议尤为重要。

一、预算执行审计现状分析

（一）预算执行审计范围分析

从A市2014—2018年市县区两级审计机关预算执行审计情况可以看出，该市审计机关积极组织开展预算执行审计，对本级财政及各预算执行部门筹集、分配和使用财政资金情况进行审计，所涉及部门逐年轮换，审计内容逐年拓展，预算执行审计的范围更加全面，有效发挥了监督作用。

2010年10月，审计署印发的《审计署关于进一步加强财政审计的意见》要求：加强对部门预算执行情况的审计；审计署对中央财政一级预算单位至少每3年轮审一遍；有条件的地方审计机关要每年对同级财政所有一级预算单位的预算执行情况进行审计，其他审计机关至少每5年轮审一遍；重点一级预算单位要每年必审；扩大对一级预算单位所属二、三级预算单位的审计覆盖面。据统计，A市共有一级预算单位1100余个，按照5年轮审的要求，每年至少需要审计200多个单位，A市每年的部门预算执行审计单位数平均仅为45个，与要求的审计覆盖面相差甚远。

（二）预算执行审计评价意见类型分析

查阅A市预算执行审计报告，发现关于审计评价意见类型和内容的表述基本相同。对于评价类型多为“有限保证”，内容基本都是“基本符合……规定，……执行情况较好”。评价内容主要包括被审计单位预算执行的合法性、合规性以及会计报表、会计账簿等会计资料的真实性，缺乏对被审计单位预算执行和其他财政财务收支活动有效性（即经济性、效率性、效果性）的评价，较少提及部门预算执行绩效审计。

（三）预算执行审计人员构成分析

1.年龄结构分析。经调查，2016—2018三个年度，A市审计人员41岁至50岁分别有94人、94人、93人，51岁以上的分别有54人、68人、62人。该市审计人员数量在41岁至50岁这个年龄段达到峰值，并且41岁以上的占比达65%以上，30岁以下只占到13%左右，老龄化严重，年轻审计人员偏少，人员结构需要调整。如图1所示。

2.学历层次分析。经调查，A市审计机关审计人员学历有专科、本科、硕士研究生3个层次，以本科最多，专科其次，占比95%以上。全市240多名审计人员中，硕士研究生只有12名，仅占4%左右，且大多集中在市级审计机关。据悉，审计署对于人才规划方面的要求是本科及以上学历达70%以上，而A市目前本科及以上学历审计人员只有50%。尽管审计机关采取了诸多措施积极引进人才，提高单位本科及以上学历人员的比重，但仍有较大提升空间。

3.专业技术能力分析。A市审计人员的专业知识结构以经济管理为核心，法律法学类、工程建设类为辅，计算机、信息技术类偏少。该市审计人员中拥有初级、中级、高级职称的占比约为40%，且大多集中在初级和中级职称，高级职称不到2%，超过50%的人没有相关职称。审计机关应鼓励审计人员提升学历和获取职称，加大激励政策，提高审计人员专业能力。

（四）预算执行审计成果利用分析

审计机关在实施预算执行审计过程中，发现一些违法违规问题“每年都审、每年都犯”。而这些问题发生在不同部门，甚至是多次接受审计的同一个部门，“屡审屡犯，屡犯屡审”，预算执行审计成果利用不充分。为探寻其中的规律，深入分析存在问题的根源，笔者重点对A市2015—2017年各年度预算执行审计报告中多次出现的问题进行整理归类和统计分析。据不完全统计，问题主要出现在预算编制、预算执行、内部管理和制度建设等方面。A市预算执行审计情况分析如表1所示。

此外，通过查阅A市2015—2017年预算执行审计报告，并对报告中披露的问题进一步细分，发现预算执行审计发现的問题主要有：预算编制不完整、政府采购不合规、滞留闲置资产资金、非法挪用专项资金、应缴未缴收入、固定资产管理不规范、往来账项清理不及时、资金管理不规范等。结合调研结果和工作实际，可知这些问题基本“年年审，年年犯”，审计成果利用不充分。

二、预算执行审计存在问题及根源剖析

（一）审计法规不完善

审计机关无权参与预算编制的审查，无法对预算编制阶段进行审计。预算编制是预算执行的前提基础，预算编制不及时、不科学，就无法保障财政资金使用的真实性和合法性。按照目前的工作实践，地方审计机关只对地方预算执行与决算的真实性情况进行事后审计，并未进行事前和事中审计，时间滞后，造成一些问题不能及时发现、及时纠正。

（二）审计范围和审计权力受限

1.信息化水平不高，审计覆盖率低。中央审计委员会第一次会议指出，要做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。近几年，国家在推进信息化建设方面取得了一定成效，但由于地方财力支持有限以及贫困地区专业人才引进困难等原因，A市信息化水平仍然较低、难以充分发挥效能，数据分析、综合分析能力薄弱。在预算执行审计实务中，该市大多还是依靠传统预算审计模式，以手工查账为主，在审计效率和效果上存在很大局限性。

2.审计权力受限，“同级审”力度不够。所谓“同级审”，即在同一级政府领导下对同级部门进行审计。“同级审”应树立为政府、人大服务的指导思想，确保为政府加强财政收支管理服务与为人大监督预算执行和审批财政决算服务的一致性。通常对于审计部门来说，审计同级财政部门是“同级审计”。然而，从本质上来讲，审计的内容不是同级财政部门的财务收支情况，而是政府预算。在A市目前的政绩考核机制下，审计机关在审计时有所顾虑，发现的问题不敢披露，从而不能全面、客观地揭示问题。

（三）绩效审计力度不足

为便于更直观地理解传统审计和绩效审计，从以下几个角度进行描述对比，如图2所示。

与传统审计不同，我国的政府績效审计起步较晚，理论界相关研究尚不深入，实务探索更是不多。实际工作中，存在很多侧重政绩、忽视绩效的情况，造成财政资金浪费严重。因此，对于被审计单位或者项目，单方面审查真实性和合规性已不能满足当前审计目标的需求，更要关注经济性、效率性、效果性，有效进行监督和评价，并提出改进完善建议，从而达到优化管理、提高绩效的目标。关于预算执行绩效审计，尽管审计人员在思想上已有足够的认识，但缺乏一个健全、科学、行之有效的绩效评价指标体系来指导具体审计工作。

（四）审计资源保障力度有限

从A市审计人员构成现状来看，该市审计机关在年龄、学历层次、专业能力等方面都有一定的局限性，现有的审计人员结构不能很好地满足审计工作的需求，这些因素在一定程度上制约了审计事业发展，包括预算执行审计未来的发展与前景。新形势下，预算执行审计需要在传统审计方法的基础上，更多地运用现代审计技术，审计人员老龄化问题和单一的知识结构导致审计监督很难到位。预算执行审计项目对新技术、新方法的应用越来越广泛，被审计单位的资料、信息，包括与审计目标息息相关的审计证据越来越多地通过电子信息储存，审计信息化技术和手段的广泛应用给审计人员带来了新的挑战。

（五）审计成果利用不充分

1.不能满足地方人大监督的需要。我国审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。因此，为地方人大监督地方预算执行情况提供审计服务是地方审计机关的职责所在。一方面，A市审计机关每年上半年对上一年度本级预算情况进行审计，并于7月份或8月份提交上年预算执行审计工作报告，由此产生时间上的滞后性，直接影响人大对本级预算执行的监督效果，对于预算管理的指导作用也大打折扣；另一方面，按照目前的审计程序，A市审计机关形成预算执行审计初步结论后，对于准备在审计工作报告中反映的问题需要报本级政府审定后，才能向本级人大提交。受审计力量、审计技术方法等诸多因素限制，向市人大做的审计工作报告与政府的审计结果报告内容差距可见一斑。

2.审计公告程度不足。从A市情况看，对于各单位的具体审计结果报告，审计公告不够透明。审计发现问题中，很多涉及敏感事项甚至是保密事项，出于各方面考虑，最后公告出来的问题寥寥无几，且往往是一些不痛不痒的小问题。由此，缺少必要的社会舆论监督，也是预算执行审计出现“多次审、多次犯”的一个重要原因。

三、深化预算执行审计的对策选择

（一）健全完善相关法规，加强审计理论研究

一方面，关于预算执行相关法规，大家耳熟能详的莫过于审计法、预算法等，这些法律在明确审计权限范围、维护审计权威性方面发挥了至关重要的作用。但随着我国政治经济体制改革的不断深化，审计监督的范围领域也在不断拓展，由此产生的审计监督滞后问题日趋严重。据此，健全和完善相应的预算执行审计相关法律法规势在必行，除了基本法规以外，更要对本地区的预算执行审计进行深入调研。要结合各地实际情况，制定操作性强的规定、规章、规范性文件，增强在具体工作中的指导性和可行性。另一方面，要加强对预算执行审计的理论研究。在预算执行审计工作中，针对实践与理论研究脱节问题，应进一步深化和拓展预算执行审计实务，减少潜在的审计风险，强化对预算执行审计的理论研究。

（二）加快审计信息化建设，优化审计组织形式

1.加快审计信息化建设，提升大数据审计能力。物质条件是基础。预算执行审计的信息化建设一方面需要积极争取财力支持，另一方面要着眼于增强预算执行审计的整体性和时效性。应创造条件，扩大信息化审计覆盖范围，大力开展部门预算联网审计，积极促进与财政、税务等部门的联网工作。建立完善财政审计数据库，开发和推广财政审计软件。丰富、推广财政审计计算机审计案例和专家经验，积极探索新时代“智慧审计”。在审计机关现有人力资源受限的情况下，可以通过政府购买服务，向中介机构公开招标，选择信誉良好、业务水平精湛的机构，挑选水平高的宏观分析专家、数据分析专家，搭配审计系统的行业审计专家，建立专业的数据分析团队。通过大数据总体分析，对审计发现的系统性和潜在性问题进行深入研究，提炼方法，总结经验，改进传统审计方式，运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，提高审计的精准度和效率。

2.优化审计组织形式，提高审计权威性。“上审下”，即上级审计机关对下级部门进行审计，与“同级审”相比，具有独立性、权威性强的特点。为促进审计规范实施，提高审计权威性，使审计作用得以充分发挥，财政预算执行审计不仅采用“同级审”，更需采用“上审下”“上下级联合审”或上级审计机关适当介入下级预算执行审计的形式，推动审计监督工作“一盘棋”，更好发挥财政预算审计在经济运行中的保障监督职能。

（三）强化预算执行绩效审计，探索建立绩效评价指标体系

审计人员在对预算执行情况进行绩效评价时，需要参考相应的行业标准，结合自身的业务内容来确立绩效评价指标，建立科学的预算执行审计评价指标体系。在审计过程中，根据新情况、新问题及时调整不适用的指标，采取公平分析与绩效分析相结合、定量分析与定性分析相结合、短期绩效与长期绩效相结合、经济绩效与社会绩效相结合的分析方法。同时，审计机关可以利用上级主管机关对政府各职能部门情况熟悉了解的优势，借助部门统一制定的标准，为构建指标体系打下基础。预算执行绩效审计的目标如图3所示。

审计人员可以考虑采用预算执行绩效棱柱模型进行审计，发挥棱柱模型灵活的特点，不断对各个维度相应指标进行调整，使其更具实用性。预算执行绩效棱柱模型对人民群众的满意程度、被审计单位的服务能力、被审计单位工作人员的能力等都有涉及。因此，不仅能够督促被审计单位提高预算执行水平，又能使被审计单位在工作中更加重视社会公众的意見，提高服务水平。

（四）实施人力资源保障策略，弥补审计人员结构短板

首先，审计机关应营造必要的学习环境，如举办相关技能培训、加强不同组织间的相互沟通、建立相关学习培训机构等；审计人员也要利用各种渠道提升自身素养，达到不断丰富经验、更新知识技能的目的。其次，通过高层次人才引进、公开招录等多种渠道，大力引进年轻人才，提高审计干部的学历、专业和能力标准，注重对相对短缺的计算机、信息化、资源环境等方面人才的引进力度。最后，除最大限度地利用审计系统自身资源以外，要善于借助审计系统以外的审计力量。加大对内审机构的指导力度，利用社会审计力量，建立以国家审计为核心、内部审计为基础、社会审计为补充的协同监督体系。

（五）加强监督管理，充分利用预算执行审计成果

要以“两个报告”为载体，反映预算执行及其效果的总体情况。“两个报告”是审计机关审计工作成果的集中体现，应当重点报告对预算执行的审计情况。要以预算执行审计为核心，突出反映年度预算执行情况，丰富“两个报告”内容。

在实际工作中，一方面要对审计问题的有效整改给予足够重视，督促审计对象及时整改，出具整改报告，完整列示不合法、不合规情况、整改进度、已整改金额、占总整改金额比例以及相对应的整改措施等内容，对金额较大和性质恶劣的问题提高关注度。另一方面要优化“审计建议”，从运行体制和管理制度的角度归纳分析问题背后的根源，提出具有建设性、指导性、行之有效的审计建议。

与社会审计、内部审计相比，国家审计更具有权威性，通过及时、有效地公布预算执行审计结果，推动社会公众关注预算执行管理相关情况，是倒逼预算透明、强化问责、提升政府治理水平的重要突破口和引擎。审计机关不仅要通过网站、媒体、会议等渠道公布审计结果，还要通过邮件或者网站信息等方式对公众的信息做出回应，收集公众意见、开展公众咨询，及时采纳有价值的公众意见，以期更好地发挥审计的监督作用。

（作者单位：四川省广元市审计局，邮政编码：628017，电子邮箱：1509192339@qq.com）

主要参考文献

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[英]安德鲁·格雷，比尔·詹金斯等著.梁君，唐晓磊译.预算、审计和评估：在七国政府中的功能与整合[M].北京：经济科学出版社， 2017