宅基地三权分置的利弊分析与思考

林芳

摘 要：【目的/意義】当前宅基地三权分置还处于局部试点阶段，尚未形成完整的理论体系和实践方法，通过对宅基地制度改革进行研究，完善并推动宅基地三权分置的有效实现。【方法/过程】通过对宅基地三权分置改革的制度解读和利弊分析，指出宅基地三权分置对构建生态宜居的乡村环境、产业振兴、拓宽资金筹措渠道及解决流动人口居住问题具有一定的正面作用，但同时也会产生农民生计可持续问题、宅基地管理与寻租问题及宅基地权利主体收益分配问题。【结果/结论】建议完善农村社会保障体系来弱化农民对宅基地保障功能的依赖，对各个地区进行制度改革的可行性评估，做好相关配套措施和制度修订的跟进，正视宅基地三权分置带来的利弊，稳步推行土地制度改革。

关键词：宅基地;三权分置;生存保障;利弊

中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1637-5617（2019）04-0064-04

Abstract： 【Objective/Meaning】At present， the separation of homesteads’ three rights， namely ownership right， contract right and management right， was still in the local pilot stage， and the complete theoretical system and practical method have not yet been formed. So， the research on the reform of homestead system could improve and promote the effective realization of the separation of homesteads’ three rights. 【Methods/Procedures】Through the institutional interpretation and the analysis of advantages and disadvantages on the reform of the separation of homesteads’ three rights， it was pointed out that the separation of homesteads’ three rights had certain positive effect on the construction of ecological livable rural environment， industrial revitalization， broadening financing channels and solving the housing problem of floating population. But at the same time， it would also produce some problems such as the sustainable livelihood of farmers， homestead management and rentseeking， and the income distribution of homestead rights subject. 【Results/Conclusions】It was suggested to improve the rural social security system to weaken farmers’ dependence on the security function of homestead， evaluate the feasibility of system reform in various areas， follow up the relevant supporting measures and system revision， face up to the advantages and disadvantages brought by the separation of homesteads’ three rights， and steadily implement the reform of land system.

Key words： homestead;separation of ownership right， contract right and management right;living guarantee;advantages and disadvantages

宅基地制度是一项极具中国特色的制度，从土地改革和农业合作社时期宅基地的私有制到人民公社化时期宅基地集体所有制[1]，宅基地制度及其权利体系逐步形成。改革开放后，党中央和政府相继出台了一系列规范性文件和法律管理条例，以健全和规范农村宅基地各项权能的行使。习近平同志在党的十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，深化土地制度改革，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”。在实现乡村振兴战略的背景和框架下，宅基地迎来了新一轮的制度改革。

文献研究发现，大部分学者对宅基地三权分置的制度改革表示支持和认可，认为宅基地三权分置可以活跃农村经济，打破现有封闭的城乡二元结构[2]，农村大规模的闲置宅基地若能流转利用，补充建设用地，可以促进产业落地，增加农民财产性收入，提升乡村整体治理能力[3]，是实现乡村振兴迫切需要的一大举措。但另有部分学者对宅基地的制度改革持质疑和否定的态度，认为宅基地制度的本质不在于赋予农民财产性权利而在于保障农民的基本生存权和稳定社会，宅基地的改革不仅明显违背了农民无偿取得土地权利的制度初衷，更是立法和制度倒退的表现。宅基地的流转交易仅仅是为了满足部分强势主体的利益诉求，不具有正当性和公平性[4]，必须予以禁止。由此可见，当前宅基地在制度改革过程中还存在着较大的争议和弊端，如何对这些利弊进行权衡，为宅基地三权分置提供更好的可行路径是文章的研究意义所在。

1 宅基地“三权分置”的制度解读

宅基地，是农村集体经济组织分配给农民建设住房的土地，具有无偿性且遵循一户一宅，不允许二次申请（除不可抗力因素导致的毁损灭失外）的分配规则。在过往的历史中，宅基地的权利主要表现为集体所有权和农民使用权的两权分离，现有政策则在“两权分离”的基础上增加了资格权，形成“三权分置”的权利分配结构。看似只是简单新添了一个资格权的权能，事实上宅基地原有的制度体系和权利内涵发生了重大改变，甚至如同部分学者所言，制度设立的目的与初衷也发生了相应的变化。

1.1 制度改革目的的变化

早在人民公社化时期，中国农村人口尚未大规模移转到城市，宅基地无偿分配制度主要强调社会保障功能，确保农民住有所居，农民对宅基地的拥有仅体现于居住权，不允许农民对宅基地进行经营性的建设使用，禁止出租、买卖、抵押等处分行为[5]。但随着城市经济的快速发展，农村人口的大规模迁移，现有村落的劳动力人口不断减少，农村整体发展缺乏活力，城乡差距进一步拉大。政府试图通过农村宅基地制度的改革以激活现有农村经济的发展，在2018年中央一号文件中，对宅基地制度的改革目的从农民基本的生存保障提高到乡村振兴的实现，政府希望赋予宅基地更多的土地权能，将闲置的宅基地有效利用起来，为生态环境的建设和农村产业的发展取得新的突破口。

1.2 宅基地三权分置的内涵

宅基地三权分置是指宅基地集体所有权、资格权、使用权的分离。宅基地集体所有权是指宅基地的处分、占有、使用、收益等权利归属于农村集体经济组织，在《宪法》和《土地管理法》中均对宅基地的所有权做出明确规定，《土地管理法》第8条第2款规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”无论宅基地资格权和使用权如何流转变更，宅基地所有权都归集体所有，这是现阶段宅基地三权分置的根基，不容动摇。

宅基地资格权是指基于农村集体成员的身份界定所享有无偿取得宅基地分配的权利。宅基地资格权的提出使得宅基地取得的身份属性和用益物权相分离，便于宅基地使用权权能范围的拓展和流转，是实现宅基地使用權去身份化的有效途径[6]。部分法学学者表示在当下法律制度体系中，基于一物一权的物权法原则，宅基地的资格权不宜与使用权一同塑造成用益物权，而应属集体成员权的实体内容[7]，甚至有法学学者表示宅基地资格权的设立应当被舍弃。宅基地资格权的提法尚存在较大的争议，同时缺乏法律依据，需要政府和立法机构对其进一步明晰和确立。

宅基地使用权是指集体成员具有在农村集体组织分配的土地上建设住宅及其他生活附属设施的权利。目前在部分试点区域开始对宅基地进行确权颁证，试图探索宅基地使用权的流转和农民住房财产权的抵押、担保、转让，以达到适度放活宅基地和农民房屋的使用权的目的。

宅基地三权分置事实上是对农村承包地三权分置的应用和延伸，其基本权利分配思想可以类比农村承包地所有权、承包权、经营权的权能分配。无论是宅基地还是承包地都属于农村集体土地，其所有权均归农村集体经济组织所有，而承包权和资格权的取得均是基于集体经济组织成员身份，经营权和使用权则更多的是体现在利用土地资源以获取经济收益上。

2 宅基地三权分置的利弊分析

2.1 宅基地三权分置的正面影响

宅基地三权分置的制度创新是深化农村土地改革，实现乡村振兴战略的路径之一，也是解决当前城镇化进程中流动人口居住问题的途径之一，对我国城乡发展具有重要意义。具体体现在以下几个方面。

2.1.1 构建生态宜居的乡村环境

乡村振兴首先体现在对乡村环境的治理和改善。宅基地的超标超占、无序规划、闲置荒废等问题对农村风貌和环境整治有着极为不利的影响。三权分置的改革，可以给予宅基地二次利用和规划的机会。如政府可以按照土地市场价格进行货币补偿或者给予安置房等方式补偿宅基地使用权人，以实现对集体建设用地的征收，通过复垦或流转到一级市场进行“招拍挂”等手段[8]，对旧村予以统一规划和改造，改善农村原有的落后公共基础设施，达到节约集约用地，弥补耕地数量的目的。

2.1.2 促进产业融合和产业兴旺

乡村振兴的关键在于产业振兴。当前农村产业结构单一，低集约化和低规模化等问题严重制约了农村经济的发展。宅基地的使用权流转可以促进对闲置的宅基地整合利用，解决土地资源稀缺性对产业发展的窒碍，为乡镇企业提供更多的土地资源，扩大企业的经营规模，实现地区优势项目产业化。此外，还可以推进农村一、二、三产业融合发展，有利于乡村旅游、农村电商等多元产业的引入和融合，盘活闲置的宅基地和住宅，为农民创业就业提供新的平台和空间。

2.1.3 拓宽资金筹集渠道

乡村振兴的实现必须解决资金来源的问题。宅基地的制度创新则为企业和农民提供了新的筹资渠道。事实上，宅基地三权分置可以算是承包地三权分置制度改革的延伸，因此二者间具有相似之处，比如在土地的抵押担保方面。目前政府正在积极试点宅基地抵押担保权能的实现，试图帮助农民和乡镇企业将闲置的宅基地通过银行等金融机构获取可供农业生产的资金投入。宅基地的抵押担保进一步激活了宅基地的经济价值，实现宅基地的财产权功能，解决农村产业发展资金不足的问题，为乡村振兴助力。

2.1.4 解决流动人口居住问题

对于一、二线等相对发达的城市来说，土地资源的稀缺性尤为明显，高居不下的房价水平让城市务工人员的生存环境更加艰难。而宅基地三权分置的改革可以促进城中村和城边村闲置住宅的出租流转，为流动人口和外来务工人员提供更多的生存空间，缓解城市中心的住房压力，降低外来务工人员的生存成本，同时也可以增加村民的收入来源，提高闲置土地和住房的利用效率。从地区发展的角度来看，外来务工人员的增加，一定程度上可以增加当地产值和财税收入。

2.2 宅基地三权分置的负面影响

目前各地政府部门正热烈响应中共中央的号召，积极参与宅基地三权分置的改革和试点工作，在这样的政策热潮中，应当更加谨慎，不可盲目。宅基地事关农民的生存保障问题，未形成完整制度体系的宅基地制度改革具有一定的缺陷和不足，其所产生负面的效应是亟待解决且不可回避的难题，具体体现在农民生计可持续问题、宅基地管理与寻租问题及宅基地权利主体收益分配问题三个方面。

2.2.1 农民生计可持续问题

宅基地是农民的安身立命之所，是农村社会稳定和谐的根基。宅基地三权分置虽赋予了农民更加完整的使用权权能，但也增加了农民财产处置的风险。对于理性且具有远见的农民来说，宅基地权能扩张的确可以带来正向效益，但非理性且短视的农民往往容易被一时的利益诱导而冲昏了头脑，将宅基地进行流转，尤其对于本身就缺乏稳定经济来源和社会保障的农民来说，这种权能的扩张最终带来的很可能是流离失所和生活困境。这种风险可能是农民自愿选择承担的，但也可能是被迫承受政府改革带来的影响。在高度物权化下的宅基地改革赋予了政府强行征用农民宅基地以获得城镇建设用地指标等行为的合理性[9]，在政绩指标的压力下，农民的话语权和意愿选择权往往得不到体现，只能被迫接受政府的安排，如果政府没有积极保障农民生存的可持续性，制度的改革和推行只会徒增农民的负担，为社会的和谐稳定埋下隐患。

2.2.2 宅基地管理和寻租问题

宅基地三权分置使宅基地的财产价值得以显现，在金钱欲望的驱使下，宅基地的获取和使用可能会突破制度的约束。广州石牌村是一个极为典型的案例，在寸土寸金的广州市中心，石牌村以低廉的租金和优越的地理位置成为前来打拼的外来务工人员的最佳居住处，当地村民为了最大化自身利益，严重违规扩建，挤占公共空间，造就了如今拥挤脏乱、充满安全隐患的现状[10]。当前宅基地大多处于无序管理状态，缺乏规划和引导，加上宅基地制度改革赋予了宅基地的经济价值，在利益的驱动下，私自加盖、占用耕地、违规扩建等现象会愈演愈烈，还会滋生集体经济组织或政府工作人员的寻租性腐败及滥用私权，这一系列的问题将会导致宅基地土地改革目的无法有效实现。

2.2.3 宅基地权利主体收益分配问题

乡村振兴战略的制定目标旨在帮扶农民走向致富之路，同样，宅基地的制度改革也應当是以农民利益最大化为目标。目前不少地区正在积极探索宅基地使用权的流转、抵押和退出，在此过程，必然会涉及到政府、农村集体经济组织、农民及集体外部人员等各方主体经济利益的博弈问题。在收益分配的过程，如何保证相对弱势的农民群体能够取得公平合理的分配结果，又能一定程度上改善农村地区的整体经济建设，实现各方共赢的局面，是当前的一大难题。无论是承包地三权分置还是宅基地三权分置，土地价值评估和收益分配都存在实践操作上的复杂性，难以统一一个合理的标准和规范，以至于土地纠纷问题频频出现。

3 对宅基地三权分置利弊权衡的思考

宅基地制度改革固然对乡村振兴、农民富裕起到一定的正面作用，但随之而来的隐患和弊端同样不容小觑，广大农民的意愿和需求必须得到应有的尊重，避免宅基地三权分置畸变为少数强势群体追求利益的工具。面对现阶段客观存在的弊端，对接下来宅基地制度改革的进一步推行，提出以下几点建议。

（1）通过完善农村社会保障体系来弱化农民对宅基地保障功能的依赖是利弊权衡下的最佳路径选择，可以有效减少失地风险带来的负面影响和维持农村社会的和谐稳定。农村社会保障体系的构建是一系列政策制度改革的基础，必须尽快缩小由城乡二元结构导致的城乡社会保障体系差距过大的弊端，提高农村医疗保险、养老保险及最低生活保障的水平，推进城乡社会保障一体化，实现社会公共资源的均衡配置。

（2）要对各个地区进行制度改革的可行性评估，将农民生计可持续作为关键的衡量指标，农村社会保障体系相对完善且农民参与意愿强烈的地区可以先行开展，对落后和贫困的地区应先将农村社会保障体系的完善作为首要任务，满足相应条件后再逐步进行，从而实现农民失地风险的有效防控。从某种意义上来说，宅基地三权分置的普及和适用更倾向于自然资源丰富或地理位置优越的地区，而相对偏远且资源要素匮乏的地区，其宅基地的居住保障价值远大于市场经济价值，对这类地区进行宅基地三权分置改革的意义和效果不大。

（3）应当充分发挥宅基地三权分置的正面影响，做好相关配套措施和制度的跟进。在立法层面，首先应解决宅基地流转与现行《物权法》中宅基地使用权不得抵押的矛盾，其次应尽快解决宅基地资格权引入与《物权法》“一物一权”原则的冲突，实现宅基地资格权法定化，明晰集体成员的法律身份和集体组织的法律地位。在政府执行层面，应做好宅基地流转平台的搭建，宅基地退出补偿机制的完善及宅基地审批监管体系的健全，正视宅基地三权分置的利弊，稳步推行制度改革。

参考文献：

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