水环境治理PPP项目绩效考核路线图

许宏宇 王艳 李丹丹

随着PPP模式在水环境治理领域的广泛运用，绩效考核的重要性不断凸显，需求日益增加。绩效考核可以监督社会资本切实履行对应的职责和义务，保证水环境治理PPP项目的经济效益，体现PPP模式的应有之义。

项目特点

2018年5月，全国生态环境保护大会在北京召开，大会着重强调了生态文明建设的重要性。习近平总书记指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。在国家政策的大力支持下，我国水环境治理PPP项目呈现出了以下较为明显的特点。

（1）项目数量多。根据财政部PPP中心及北京明树数据科技有限公司的相关数据统计，截至2019年4月，全国入库PPP项目有8 788个，成交落地金额达6 390.3亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团，其中农业、水利及环保项目有1 288个，占全部成交PPP项目总数的15.54%；成交金额1 247亿元，占全部成交PPP项目总金额的0.94%。在环保PPP项目中，涉水项目占比超过了80%。在全国生态环境保护大会召开后，农业、水利及环保项目成为PPP新的热点。

（2）市场前景好。相关数据表明，依据投资单价和工程任务量初步估算，预计完成《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号，下称“水十条”）的全社会投资大概是4.6万亿元。2017年，中国水网公布的《水环境综合治理深度研究报告》显示，我国77%的水环境治理PPP项目仍处于执行前阶段。这表明，2017—2020年会有大批量的水环境治理PPP项目落地，水环境治理PPP项目释放的市场空间可达万亿元，整体的市场投资前景广阔。

绩效考核概述

绩效考核政策

财政部近几年连续出台的PPP项目指导性文件中，提出了“绩效考核要与政府付费相挂钩”的原则性要求。随着政府对环保的重视程度逐步提高，水环境治理相关规章制度陆续出台。除了“水十条”，财政部、原环境保护部联合出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2017〕90号）也对运用PPP模式解决水环境综合整治问题提出了明确的要求和操作规范。国家《“十三五”生态环境保护规划》同样明确指出，要加大对政府和社会资本合作治理环境污染的支持力度。

绩效考核路径

水环境治理PPP 项目比一般水污染处理项目涉及面更广，往往包含流域治理、污水厂建设及流域垃圾处理等。因此，水环境治理PPP项目的绩效考核是一项复杂的系统工程。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。据此，笔者建议水环境治理PPP项目绩效考核的整体思路为：事前根据PPP项目相关方需求分析，在政府层面和企业内部层面同时设定绩效目标，事中设置关键绩效指标进行绩效跟踪，事后进行绩效评价并采取奖优罚劣措施，从而最终形成优化的全生命周期绩效管理机制并形成PDCA闭环考核流程。

绩效考核分析

绩效考核目标

水环境治理PPP项目绩效考核指标选择需要从政府和社会资本最关心的需求点出发，考虑项目核心价值，突出重点。根据东南大学袁竞峰副教授通过广泛专家调查所得到的数据，政府和社会资本在PPP项目上的战略关注重点如表1所示。

从表1可以看出，在PPP项目上，政府和社会资本同时关注的战略重点且能够在绩效考核中实现的主要有三项：可接受的工程质量、建设运营预算不超支、合格的公众服务（解决公共部门预算不足问题对于政府来说，采取PPP模式一定程度上已经解决了该问题，同时通过签订PPP项目合同，约定政府和项目公司之间风险分担比例也实现了政府的风险部分转移）。而这三项战略重点又可分为两大部分，即建设期的建设投资与建设质量、运营期的公众服务质量。因此，水环境治理项目PPP绩效考核的目标为：在建设期，保障工程質量和建设预算不超支（竣工决算低于预算）；在运营期，提供符合要求的公众服务。

绩效考核指标设置

建设期指标设置

工程建设绩效考核指标设置可考虑项目总投资、建设工程质量及工期两个方面。

（1）项目总投资节约率指标。项目总投资节约率指标主要考察项目总投资资金使用效率，核定项目总投资决算金额相比预算金额是否有所节约。对于项目总投资金额的节约，可以考虑将节约的资金按照一定比例奖励给项目公司。对于项目总投资节约率指标，建设决算金额和预算金额相比主要有以下两种处理情况。

一是建设决算金额大于或等于预算金额，可以将其设置为一旦建设项目总投资超预算，则超支风险由投资方全额承担，并支付相关费用。

二是建设决算金额小于预算金额，则对节余部分资金进行一定比例的奖励。 比如当工程建设符合标准并且建设过程在政府监管下核算节约资金为合理时，节约的项目投资可以视项目的情况，根据不同比例的设置（10%～100%）奖励给项目公司。

（2）建设工程质量及工期指标。建设工程如果出现质量问题，将对政府信誉、社会公众等产生极为不利的影响，因而建设工程质量一直是政府的关注重点，工程质量考核可以作为该项绩效考核指标的重点因素。针对水环境治理PPP项目，可设置如果工程质量不达标，则政府无须进行付费或者扣减相关付费的考核，以此保障工程质量达标。

项目建设工期指标以建设工期节约天数作为衡量指标，主要考察项目公司对工程进度的把控能力。政府很多时候对工期的要求严格，而社会资本的利益与工期紧密关联，项目公司向使用者收费或向政府出售服务的前提都是项目竣工后开始运营，因此一般情况下工期也是社会资本更为关注的事项。建设工期的缩短必须建立在保证工程质量达标的前提下，因此PPP项目绩效考核的建设工期缩短必须是由于效率提升或技术改进等因素促使实际建设工期与计划建设工期相比的时间节约，进而工程提前完工。工期考核一般在绩效考核中进行惩罚性的设置，比如未准时完成，政府扣减相应的付费等。

运营期指标设置

水环境治理项目因具有周期长、所需投入资金量大、公益性明显的特点，治理效果始终不容乐观。同时，PPP项目参与的主体较多，项目组合方式及收益方式也十分多元。为此，针对水环境治理项目在 PPP 模式下的运营绩效考核需要注意以下几点：①需要考虑水环境治理 PPP 项目全过程中各参与主体的演化博弈情况，明确项目构成、项目模式、各类型的收益水平和项目收益的实现途径；②需要对水环境治理项目的期限结构进行考量；③需要充分尊重各参与主体的意见，并注意运营风险的合理分化。

综合上述考虑及相关法规政策，笔者建议针对水环境治理PPP项目设置5个关键考核维度：服务数量、服务质量、安全运营、资金使用效率和公众满意度。水环境治理PPP项目以上5个指标间的重要程度可按照图1进行设置。

需要指出的是，水環境治理PPP项目中常常包括河道整治、垃圾收运工程及污水处理工程等子项目。

（1）服务数量指标。在项目运营过程中，服务数量指标主要需要对河道整治项目、垃圾收运项目及污水处理项目暂停必要性进行考量。若三类项目均为正常运营状态，则水环境治理工作可顺利开展。

（2）服务质量指标。提供优质的公众服务是PPP项目中政府和社会资本关注的焦点，服务质量指标可对河道整治、垃圾收运、污水处理三部分分别细化。

（3）安全运营指标。安全运营指标要求项目公司必须严格遵循国家和当地安全生产制度的相关要求，在项目运营过程中不得出现严重的安全事故。对此，政府应该明确安全管理责任，并且将安全事故发生频率和严重性作为考评的重要标准。

（4）资金使用效率指标。该指标通过审计财务报告进行考评，这里所说的财务报告主要是指项目公司每年向政府提交的经有资质部门审计过的财务报告。

（5）公众满意度指标。该指标是指群众对于水环境治理项目的满意程度，主要包括用户投诉及投诉反馈处理等方面。用户投诉通过用户投诉数量衡量，投诉反馈处理通过有效投诉办结率衡量。项目公司应该不断改善运营管理及服务，提高公众满意度。

结语

综上所述，PPP模式不仅在很大程度上弥补了传统水环境治理模式资金、技术与管理等方面的不足，而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势，降低项目的整体风险，提高水环境公共产品与服务的供给质量，这对于有效解决我国水环境治理问题、优化生态和人居环境、提升可持续发展能力均具有重要意义。政府须加强对项目公司建设期和运营期的绩效考核，对水环境治理PPP项目的运营情况和项目公司的运营能力进行客观评价，从而保证项目建设和运营的有序实施。