浅析精准扶贫语境下驻村扶贫实践困境及对策

摘 要 驻村扶贫工作作为精准扶贫模式下的重要扶贫力量，在脱贫攻坚工作中取得的成效较为显著，为精准识别、精准施策、精准脱贫做出了重要贡献。但是，驻村扶贫工作涉及到帮扶单、驻村干部、被帮扶乡（镇）和村（社区）等多者之间关系，所以在操作过程中还存在着诸多的实践困境。本文梳理后发现主要有驻村扶贫管理机制不够健全，队伍建设有待加强，基层治理能力还需提升等方面的问题亟需解决，以确保驻村扶贫为精准扶贫提供更加坚实的支撑力量。

关键词 精准扶贫 驻村扶贫 基层治理

作者简介：张光伟，昭通市巧家县人民法院，法官助理，小河社区驻村扶贫第一书记（工作队长）。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.082

一、精准扶贫的提出及实施

贫困是人类社会所面临的一个最普遍的社会问题，而贫困治理也是人类社会在所面临的众多问题中最难解决的重大难题，扶贫工作就是人类对贫困治理的重大举措。从当前来看，不论是中国还是世界其他国家，对贫困治理工作都取得了巨大成就，很多国家都已经形成了自己独特的贫困治理模式和理论。也有一些国家已经从法律层面上对贫困治理进行了规范性操作，如对贫困救济制度发展比较成熟的英国。中国扶贫工作的发展大致可以分为：从1949年至1977年的体制变革和救济式扶贫时期，1978年到1985年的体制改革推进型扶贫時期，1986年至2010年的专项扶贫开发时期，2011年至2020年的精准扶贫时期。2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》的制定，其指导原则是要在2020年让全国各族人民同期建成小康社会。这也表明中国政府的扶贫工作开始进入到全面消除绝对贫困的精准扶贫阶段。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察与村民座谈时首次提出了“精准扶贫”的施政理念。

精准扶贫概念提出以后，中国开始对这一阶段的精准扶贫模式进行顶层设计并大力推行。中国共产党在“十八届五中全会”报告中明确要求：“十三五”期间要如期实现全面建成小康社会，农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。贫困人口实现脱贫的提出，核心是要解决精准识别对象，精准实施帮扶，精准实现脱贫;目标就是要达到“消除绝对贫困，全面建成小康”，就是要解决广大农村群众的不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗、住房安全即“两不愁，三保障”的问题。

二、驻村扶贫的概念及实践困境

驻村扶贫也有学者称为定点扶贫，是指各级党政机关、企事业单位、人民团体下派干部组成工作队驻村定点参与扶贫工作的一项组织行动。其基本要求是下派干部驻村帮扶。驻村扶贫是精准扶贫工作的重要内容，主要是由各级国家党政机关、企事业单位或人民团体下派干部到行政村（社区）担任第一书记、工作队长，与共同下派的工作队员组成驻村扶贫工作队，为所驻村（社区）开展贫困治理帮扶工作。驻村扶贫工作队的组成形式有同单位的，有同级不同单位的和不同级的单位下派干部组成，在实践中，工作队下派到基层后所面临的困难因素有客观方面的也有主观方面的。

（一）驻村扶贫管理体系缺失，工作推进难度较大

1.驻村扶贫工作机制不完善，职责任务不规范

大多数地方的驻村扶贫的工作队和所驻村（社区）工作人员共用办公处所，共同开展工作，在工作过程中由乡镇扶贫办负责联系。首先，由于工作队和村（社区）工作人员的身份、位置、角度等不同，职责上也有所差异。所以驻村扶贫工作队首先面临的就是工作职责的问题，虽然大多数地方都在第一次下派或每一次调整下派干部时就以文件的形式罗列过一些工作职责，但是大多数是比较笼统的，在操作过程中就会发现文件规定的工作职责不足够明确和具体，这使得工作队在开展工作中有时会无从下手，甚至会导致有些工作队和村（社区）人员在开展工作上产生矛盾，在工作任务上存在究竟是谁来做、如何做、谁负责等问题。其次，几乎所有的文件对工作队与村（社区）人员在扶贫工作角色定位上没有明确的规定，导致有些乡（镇）、村（社区），甚至贫困户都会认为：“干部派来了，有人干活了”，认为工作队来了扶贫工作应该由驻村干部“独唱”或“唱主角”，而乡（镇）、村（社区）干部只需配合工作即可，甚至有的在工作中还互相推诿，使得工作开展混乱不堪。最后，因为工作机制的不完善，导致乡（镇）、村（社区）干部在脱贫攻坚工作中“等”和“看”的思想比较严重;同时也导致了大多数驻村干部和基层组织干部之间很难建立起工作上的共同情感，造成在工作上难以互相协调，互相配合，互相支持落实工作任务。

2.驻村干部管理制度不健全，干部身子难下沉

很多地方的驻村干部下派到行政村（社区）后都在为协调资金、申报项目、引进产业等方面疲于奔命，此外，还需要应对各种报表数据、各行业部门的各项比对、各级机关的各项检查调研以及各级各类花样繁多的考核考评等。此外，从开始大力推行精准扶贫以来，党和国家的政策都在大量向广大农村倾斜，但是由于工作力度和强度太大，许多深度贫困地区在政策执行上，广大群众在心理上会有不平衡的情况，这就导致一方面部分群众在观念上还停留在绝对平均主义思想上，对帮扶工作和帮扶人员的认同度不高;另一方面，部分帮扶对象享受政策觉得理所应当，“等、靠、要”的惰性思想严重，对帮扶干部持平淡甚至冷漠态度。因此，大多数驻村干部与帮扶对象很难建立起帮扶情感，从而难以形成凝成一条绳、一致目标脱贫出列的良好局面。

（二）基层治理能力有限，政策落实效率不高

驻村扶贫不得不结合的一项重大课题就是基层治理的问题，乡（镇）权力体系的运行、基层组织的现状都会对驻村扶贫工作产生重要的影响。从目前的形势的来看，基层群众性自治组织在真正意义上成为了执行各项政策的“最后一公里”，上级各部门的文件最终的执行都落在了基层组织的肩上。当前，乡（镇）及中心站所的大部分工作都在往基層组织肩上分解各项任务指标，目前从基层组织的工作内容来看，变得更像是新的一级“行政机关”。这种现象一方面导致了各部门在工作过程中把大量的工作任务都往基层组织身上压，各级、各部门在推卸任务的同时也推卸着责任;另一方面是使基层组织在承受超负荷工作责任的同时，“权力”也被变相化、甚至非法制化地扩大。

三、驻村扶贫实践困难的解决对策

（一）完善管理工作机制，让驻村扶贫做到精准发力

驻村扶贫管理工作机制是驻村扶贫工作有效开展的制度保障。在实践中，从驻村扶贫工作队的选派、工作内容、目标任务、考核管理等，到帮扶村（社区）基层组织的工作定位、内容任务、考核成效、待遇保障等，再到各级党委、政府的运行效率等方面，都应当有一套完善可行的制度设计来进行规范，并保障得到有效的施行。完善的驻村扶贫工作制度可以在扶贫实践中规范驻村干部的帮扶行为，规范基层组织工作内容和运行秩序，规范基层党委、政府等基层权力主体的职权运行等;能够让不同的扶贫工作者找准自己的位置，明确自己的职责，在工作上能够互相尊重，相互监督，相互配合，精准发力，在协调各方上做到有依据，有思路，有办法，从而提高扶贫工作效率。

（二）加强队伍建设，在驻村扶贫工作联动上下功夫

让贫困人口摆脱贫困，关键是在帮扶干部和帮扶对象，在精准扶贫语境下，驻村扶贫干部和村（社区）干部的工作能力、方法等对扶贫工作效率起到至关重要的作用，精准识别、精准帮扶、精准退出等一系列工作都要靠奋斗在扶贫一线的工作人员来认真落实。

1.强化村（社区）组织的主体意识

脱贫致富的主体应当是广大人民群众，村（社区）村民（居民）委员会，作为群众性自治组织，是由群众直接选举产生的自我教育、自我管理、自我服务的组织，是最贴近群众的基层组织团体。所从事的是居住地范围内的公共事务和公益事业。习近平总书记说：千百万农民的团结奋斗共同努力是脱贫致富的根本条件。讲凝聚力，必须讲核心，农村脱贫致富的核心就是农村党组织。在精准扶贫工作中，基层“两委”组织应当严格按照法律法规和党章党规，主动承担起为居住地范围内广大群众服务的重要任务。各级党委、政府应当有计划地对“两委”干部提供学习和培训的机会，保证基层组织队伍精英化;要让基层组织干部得到充分的学习锻炼，提高基层组织的凝聚力和战斗力。

2.提高驻村干部的工作效率

驻村干部是帮扶贫困村脱贫出列、帮助贫困人口走出贫困的重要力量。完善的驻村干部管理机制应当在选人用人上下功夫。在选派驻村干部的过程中，派出单位应该综合考量派出干部的队伍结构，要让有思想，有干劲，有能力的干部走到群众中去，从派驻到群众中的干部队伍里发现好苗子。在工作开展过程中，驻村干部一方面要认真踏实，挖掘自身潜力，发挥自己的能力为脱贫攻坚贡献自己的力量，另一方面要不断提高自己、锤炼自己，在群众中认识自己、完善自己。此外，各级党委、政府要加强对驻村干部的关心、支持、培养和教育，让驻村干部感受到工作的温暖，为驻村干部提供学习提高的机会，使驻村干部在扶贫工作中找准自己的发展方向和情感归宿。

因此，从驻村扶贫的操作实践来看，只有基层治理能力提起来，驻村干部的能力培养起来，才能真正打好“驻村扶贫组合拳”，搞好脱贫攻坚“大合唱”;才能解决脱贫攻坚中的“人”这一关键问题，才能让驻村干部与基层组织干部心连心，团结一致带领群众脱贫致富。

（三）规范运行基层权力，提高基层治理能力，为驻村扶贫提供秩序保障

乡（镇）党委、政府、人大及各职能部门，是国家各项路线、方针、政策落实的基层权力主体，在基层治理中充享有法律法规赋予的职权并承担着相应的职责。在脱贫实践中，面对驻村帮扶新力量，基层机关和各职能部门的派出机构在执行工作过程中应当不断更新治理理念以适应脱贫攻坚的复杂环境;不断完善和提高治理能力，多方整合资源和力量，多渠道汲取并优化扶贫资源的配置，做到权责统一;要做到与驻村工作力量和基层群众性自治组织团结一致，做到心往一处想，力往一处使，凝心聚力为脱贫攻坚履职尽责。坚决杜绝：任务来了往基层组织身上压，责任来了往基层组织身上推，问题出了往基层组织身上找的不良现象发生。因此，规范运行基层权力体系，一方面能使权力主体依法行使权力，做到职权与职责并行;另一方面，才能为基层群众性自治组织减负，同时让基层群众性自治组织找回其应有的、法制化的运行秩序。

四、结论

驻村扶贫工作不是任何单一主体的工作任务，更不是帮扶机关的单方面工作行动，应当是以当地党委、政府为主导，基层组织带领广大群众作为参与主体，帮扶机关帮助发力来共同推进的一项摆脱贫困的系统工程。就目前的情况来看，由于各组成系统的非规范化互动，导致在精准扶贫实践过程中仍然有很多问题存在，进而导致了脱贫攻坚乏力的困难。因此，分类解决存在问题，系统协调各方力量，是目前脱贫攻坚工作以及脱贫后的巩固提升工作中亟需解决的重要困难。

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