结构矛盾与体制创新：村民自治背景下村党组织职能的科学定位与领导方式转换

刘翔

摘 要：在村民自治背景下，村党组织势必要发生角色和职能的转换，即村党支部由传统体制下直接领导行政管理、决定村庄事务，转变为领导、组织村民行使民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等各项权利。但是，从实行村民自治政策以来，国家立法层一直采取的是党支部领导村委会的领导方式，这不仅造成了村党组织对村民委员会权力的取代，也使村民在行使民主权利时领导者和组织者缺位，从而引发了权力结构矛盾和村民自治权力运转机制的失灵。鉴于此，应科学界定党组织在村民自治中的角色和地位，转换党组织的领导对象，由领导村民委员会转为领导村民会议和村民代表会议，以落实村民民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等各项权利。

关键词：村民自治;结构矛盾;村党支部;领导方式;体制创新

中图分类号：D267.2

文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）08-0041-05

自上世纪80年代以来开始实施的村民自治政策，是在中国共产党基层组织领导下的直接民主模式，是中国特色社会主义民主政治的一个具体体现。但是，如何发挥好村级党组织在村民自治中的领导核心作用，实现其支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利的最终目标，是一个涉及权力结构是否合理、运转机制是否协调统一的重要问题。就村民自治的实践来看，一直存在着党组织领导权和村民自治权结构的矛盾，从而阻碍着村民自治机制的流畅运转。为此，必须通过制度创新，破解矛盾，进而实现党组织的领导和村民自治的有机统一。

一、村民自治与党组织领导之间的内在统一关系

众所周知，自治是相对于政府统治的一种社会治理模式。在西方理念中，“自治”[autonomy;self-government]的含义就是行政上相对独立，有权自己处理自己的事务。而我国的村民自治则更多地赋予了村民民主的意义。对于村民自治的实质，人们的认识基本不存在争议，即共认村民自治的实质就是让广大农民群众自己当家作主;村民进行自我教育、自我服务、自我管理，共同办理好本村的各项事務;民主自治主要包括四个方面的内容，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，村民自治的基础是民主选举，村民自治的关键是民主决策，村民自治的根本是民主管理，村民自治的保证是民主监督。

毫无疑问，在村民自治背景下，村党组织的角色和职能势必要发生转换。在传统体制下，村党支部处于生产大队的绝对领导地位，村民不可能自主管理村庄事务。顺承公社管理体制，大队一级组织也是党政合一式的结构形式。党支部既是大队的政治领导核心，又是大队的行政领导核心，承担着宣传贯彻上级党政部门政策方针、教育引导组织社员、管理村庄事务等一系列任务。不论行政权和决策权，或者具有控制性的监督权，都不在社员手中。而实行村民自治，就意味着要把原来基层乡镇政府掌握的干部任命权交给村民，变为由村民民主选举授权;就意味着要把原来村党支部的决策权、行政管理权、监督权分离出来交由村民行使。

但是，强调乡镇政府向村民的放权、村党支部向村民的放权，并不是说乡镇政府和村党支部在村民自治中就撒手不管。事实上，村民自治和党组织的领导两者在本质上不是对立而是统一的关系。一方面，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，党的十七大报告明确指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。另一方面，村民各项民主权利的行使无疑需要强有力的村党支部来领导、支持、保证村民当家作主，否则就可能陷入群龙无首的局面。俞可平先生在谈到民主时，曾形象地把民主比喻为“陀螺”，说“陀螺不抽不转，民主政治如若没有人民自己和代表人民利益的政府官员去推动，就不会自动运行。”[1]1村民自治正是如此，没有政府的主导、党组织的领导，村民自治这个陀螺就难以良性运转起来。因此，乡镇政府的主导、村党支部的领导和村民自治有着内在的逻辑统一关系。

必须看到，在村民自治的前提下，势必要求村党组织进一步转换领导方式，即村党支部由传统体制下一元化领导行政管理、决定村庄事务，转变为领导、组织村民行使民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等各项权利，全力做好以下几方面的工作。

首先，村党支部要领导和组织村民进行民主选举。一是组织村民建立选举委员会，党支部成员有当选选举委员会主任及委员的资格;二是组织村民代表的选举，党支部成员拥有当选村民代表的资格;三是组织村庄行政管理人员的选举，但按照合理分权、有效监督的原则，党支部成员不能进入行政管理机构，因为村党支部还担当着其他民主选举和民主监督的职责。

其次，村党支部要领导和组织村民民主决策。村民自治是一种直接民主形式，村民虽然选举出行政管理人员，但事关村民利益的重大事务，还需要村民民主决策。召开村民大会或者村民代表会议，采取协商或集体表决方式来实现民主决策。而在民主决策行动中，村党支部应担当组织者的角色。具体职责如召集村民会议或代表会议，协调沟通村委会和村民会议（村民代表会议）的工作等。

再次，村党支部要领导和组织村民民主管理。在村民自治制度框架下，民主管理不是村委会的日常行政管理，而是指村民在村委会重大行政过程中的直接民主参与。当然，民主参与不都是所有村民的参与，可以是以村民授权的方式，派出代表参与管理。例如在村庄土地转让过程中，党支部可以领导村民代表会议，民主选出若干名代表和村委会一道谈判交涉，以避免村委会人员在对外交易中以权谋私，损害村民利益。

最后，村党支部要领导和支持村民对村委会的行政工作进行民主监督。民主监督有多个途径和手段，一是通过村民财务监督小组对村民委员会的财务开支进行审查，而村民财务监督小组应由村党支部召集村民代表会议，通过民主选举产生;二是通过村民会议或村民代表会议，罢免不受村民信任的村委会领导班子或某一村委会成员，而罢免会议应由村党支部组织召开。正如学者李键所指出的那样：村民自治背景下“建立健全农村监督体系需要党支部唱主角”[2]。

总之，在村民自治制度设计方案中，应该坚持两个根本原则：一是发挥党组织在村民自治中的核心领导作用，而党的领导就是支持和保障村民民主权力的行使;二是合理分权、有效监督，村党支部的职责不再是直接的行政管理，而是领导、组织、支持和保障村民行使各项民主权利，否则，就不能走出传统体制以党代政的框架，甚至由于党政不分，致使民主选举时缺乏公正客观的主持者、民主决策时缺失有效的领导者、民主监督时缺乏积极的组织者、民主管理时缺失有力的支持者。

二、目前村民自治体制下党组织和村委会权力运行的结构性矛盾

结构是指一定物体各个组成部分的搭配和排列。结构决定其形式以及运转的状态。村民自治结构有党支部、村委会、村民会议、村民代表会议等主要组成部分。目前，村民自治结构性矛盾的根源很大程度上来自于法律本身设计的缺陷。

村民自治自开始以来，制度设计的权力结构框架一直是“党支部领导村民委员会开展村民自治工作”的结构模式。“领导者”的角色，决定村党支部和村委会是不可分割的一体关系，即“党支部领导—村委会服从”的关系。

1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《1998年法律》）第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”2010年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《2010年法律》）第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

比较两部法律，可以发现两者存在的异同。两者相同的一点就是：都赋予了农村基层党组织在村民自治中的双重职能，即一是领导村民自治的职能;二是支持保障村民开展自治活动、直接行使民主权利的职能。不同之处就在于：在《1998年法律》中尚未明确党的农村基层组织在村民自治中核心领导的对象，但在《2010年法律》中就明确是“领导和支持村委会行使职权”。尽管《1998年法律》没有明确党的基层组织——村党支部“核心领导”的对象是村民委员会，但实际运行中上下层都普遍遵循“黨支部领导下的村民委员会工作”原则。正是从这个角度来看，目前的“一肩挑” 两委交叉任职，和以往的两委并存体制没有本质上的区别，“一肩挑”仅仅是减少了村官数额，减轻了基层财政负担，有利于避免两委对立，其实质都体现了党支部对村委会行政工作的领导者角色。

解读两部村民委员会组织法，笔者认为，法律制定者的思路始终没有突破传统体制的束缚，存在着模糊不清之处。

第一，没有弄清楚村民自治中的核心权力机构是什么。从权力的种类属性上来看，村民会议和村民代表会议才是村民自治的核心权力机构。按照自治的本质，村民自治背景下村庄的核心权力机构无疑是村民会议和村民代表会议。村民委员会只是由村民会议（村民代表会议）授权并受到村民会议（村民代表会议）控制的行政权力机构。但是因为立法者没有正确界定村民会议和村民代表会议的核心权力机构地位，从而导致村民自治以来村党支部在村民自治中领导对象的不当，即领导的一直是村民委员会。村民自治法律定名为《中华人民共和国村民委员会组织法》本身，已经表明了立法者的思想倾向。实践证明，村党组织和村委会粘连在一起，掌控了行政权，有悖于支持保障村民开展自治活动、直接行使民主权利的职能。同时，又由于缺乏独立完善的村民监督权力机构，致使村民难以有效行驶民主监督权利，从而导致村民自治制度不能良好运转，村民对自治失去热情和期望。

第二，没有摆正村民自治中村党支部的领导权和村民民主自治权的位置。村民自治的主体自然是村民，村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落实自治的所有权力，村党支部的核心领导作用主要是体现在对村民民主选举的主持、民主决策的引领、民主监督的组织、民主管理的支持等方面，而绝不是代替村民自治和直接控制村委会，村党支部对村委会的领导、监督，应该是通过村民会议和村民代表会议来实现。

考察村民自治的变迁过程，不难看出，我国新时期村民自治以来可谓是一波三折，步履蹒跚。依据法律制定和实践的过程可以把村民自治的制度变迁情况分为三个阶段：

从1987年颁布《村民委员会组织法（试行）》至1998年正式颁布《村民委员会组织法》为第一个阶段。这一时期因为村民委员会候选人由村党组织提名（在一把手体制下，实际上是由村党支部书记提名），于是，不少村党支部就难免推荐服从或熟悉者。同时，当时又没有规定不允许党支部成员兼任村民委员会职务，加上限定村官职数，因此党支部和村委会大都是交叉任职，这自然就不会出现两委矛盾。又由于法律规定村委会是在村党支部领导下开展工作，其结果必然是村委会主任服从党支部书记的领导。这一情形的实质是党政合一领导体制。

从1998年至2002年为第二个阶段。1998年修订后的《村民委员会组织法》中，规定村民委员会候选人由村民直接提名，在一些经济发达或集体资源厚实地区，就出现村民提名候选人不符合党支部意愿但却当选为村委会主任或者出现村党支部提名候选人当选村委会主任后和党支部书记争夺行政权的情况。这样，在一些村庄就导致了村委会主任和党支部书记的对立，即学界通称的 “两委”矛盾。为了避免两委矛盾，2002年7月14日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，其中提出“两个提倡”的指导性意见：“提倡把村党支部领导班子成员，按照规定程序推选为村民委员会成员候选人;提倡拟推荐的村党支部人选，先参加村民委员会的选举，获得群众承认后，再推荐为党支部书记人选;如果选不上村民委员会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”

解读这个通知，“提倡”的实质是让两委交叉任职。但怎样一个“规定程序”呢？文本不明。鉴于两个提倡中后一个操作不便，于是，第一个提倡便得到普遍贯彻，那就是依着1998年以前的方式——在换届选举时，先选出党支部领导班子，党支部提名村民委员会候选人，在村民代表会议上举手表决通过，然后再拿到村民选举会议上投票通过。这样，村党支部和村委会合二为一，村党支部书记兼村委会主任，人们称之为“一肩挑”模式。由此可以说，我国的村民自治一直没有跳出党政合一体制，村党支部始终领导着村民委员会的行政工作。2002年以来实际上是又回到了1998年以前的状态。

第二，在村党支部领导村民会议或村民代表会议的框架下，建立村民代表会议的常设机构——常务委员会。同时，基于党支部领导对象的转移，设想实行党支部和村民代表会议常务委员会干部兼职制度，由党支部书记作为村民代表会议主席，主持村民代表会议的日常工作;由党支部副书记兼任民主理财小组长或村务监督委员会主任，再有村民代表会议选举懂得财务知识的代表或者一般村民充任临时性的民主理财小组成员。

第三，加强政府在村民自治活动中的主导、监督作用。我国的村民自治虽然肇始于广西村民的自发行为，但是作为普遍性的制度变迁还是来自于政府的主导和法制的推动。在目前情势下，首先应完善法律制度，通过完善的法律制度建构科学的村民自治结构模式。例如法律中应明确规定党支部和村委会各自不同的职能和权力;其次应提高选拔村支部书记的民主程度。应该通过“两票制”或“两推一选”形式，公开竞争，海选村党支部成员候选人。具体可分别召开村民会议或党员会议，集中投票、秘密写票、公开唱票，民主产生3-4名党支部书记候选人，再上报乡镇党委，考核认定正式候选人2名，最后由党员和村民代表联席会议投票產生。只有这样，才能把大多数村民和党员群众认可的优秀党员选拔上来，也才能扩大党组织的权威基础，较好地去履行领导村民当家作主的职责。通过充分民意认同产生的村支部书记可以兼任村民代表会议的主席。

第四，加强政府外部力量的介入和监督。虽然村民是自治的主体，拥有法律所赋予的各项民主权利，但由于缺乏组织以及自卑畏上、白搭车心理的作用，个体行为无疑处于弱势地位，很容易被领导者或主持者所操控。要真正保障村民的各项民主权利，真正表达民意，在村党支部组织领导的同时，还必须有外部力量的监督。村民进行选举之时，可考虑实施“选举工作队”制度，由政府工作人员，进行全过程的选举指导。由村委会的选举指导，延伸到村民代表的选举指导、村民小组长的选举指导。而且，为了排除以往权力网络的羁绊，应采取“本地区回避”的办法，彻底斩断以往传统势力的相互攀援，使民主选举真正落实到实处;在民主监督的过程中，如果出现践踏村民民主权利的违法行为，更需要政府介入依法维护村民自治权利。

结语

目前，党组织领导村民委员会、党政合一的村民自治制度设计，存在着结构性矛盾，带来了一系列影响村民自治的梗阻，而党组织领导村民会议和村民代表会议，有着一棋突破、全盘皆活的良性效应。党政职能分离框架下村党组织可以通过村民会议和村民代表会议，贯彻党中央在农村的各项方针政策;可以通过领导村民当家作主、监督村民委员会的工作而密切党和人民的血肉关系;可以避免因涉足执行权而滋生腐败的消极结果;可以依据委托代理的逻辑，通过村民的民主选举，由大学生村官担任村委会主任，以打通从外部输入优秀人力资源的渠道。

参考文献：

[1] 俞可平.民主与陀螺 [M] .北京：北京大学出版社，2006.

[2] 李键.论村民自治下村党支部领导方式的转变[J].经济与社会发展，2007（4）.

[3] 韩萍.贪挪手段直接呈现抱团腐败——青海村官腐败现象透视[N].法制日报，2009-06-12.

【责任编辑：黎 峰】