山西农村改革回顾与展望

李秀川

摘 要：回顾山西农村改革的历程，山西省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院关于“三农”工作的决策部署，以深化农村土地制度改革為基础，巩固和完善农村基本经营制度，落实农村承包地“三权分置”制度，稳步推进农村集体产权制度改革，山西省农业、农村发生了历史性变革。新时代深化农村改革，要以习近平总书记关于农村改革的重要论述为指导，坚持农村基本经营制度，完善农村土地制度，坚持农村土地集体所有，保障农民土地权益，激活农村“沉睡”的资产资源。

关键词：农村改革;回顾;展望

文章编号：1004-7026（2019）12-0041-03         中国图书分类号：F320.2        文献标志码：A

1  农村改革稳步推进

1978年，以土地家庭联产承包责任制为标志的农村改革，拉开了中国改革开放的序幕。40年来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党在农村政策的基石。山西省落实家庭联产承包责任制大致可以分为3个阶段：1978—1983年家庭承包经营制度的确立阶段;1984—2012年家庭承包经营制度的发展阶段;2012年党的十八大以后家庭承包经营制度的完善阶段。

1.1  家庭承包经营制度的确立（1978—1983年）

1978年11月，安徽省凤阳县小岗村18户农民自发订立了“大包干”合同，创造了家庭联产承包责任制，从此中国开始了农村土地制度的又一次重大变革。党的十一届三中全会以后，山西与全国各地一样，在农村普遍推行了家庭联产承包责任制，以及与之相配套的“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”分配制度。

1983年1月，中共中央印发了《当前农村经济政策的若干问题》，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。在这一政策的指引与召唤下，山西省把承包推广到更大范围，同年7月底，全省实行家庭联产承包制的组织已占到生产队总数的99.4%。至此，以“联产承包、包产到户、包干到户”为标志的家庭承包经营体制基本确立。

1.2  家庭承包经营制度的发展（1984—2012年）

随着家庭承包经营制度的确立，在农村土地制度上的政策导向主要是通过延长土地承包期，完善土地承包权能，将农民的承包经营权进行物权化、长期化、法律化、制度化。

一是以法律的形式将家庭承包经营制度确立为我国农村的基本经济制度。为使这一农村基本经营制度上升到法律的高度并长久不变，1999年修订的《中华人民共和国宪法》、2002年8月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。2007年《中华人民共和国物权法》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”。

二是科学制定土地承包期，让农民吃上“定心丸”。1984年1月1日，中共中央印发的《关于1984年农村工作的通知》规定，土地承包期一般在15年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、树木、荒山、荒地，承包期还可再延长一些。山西省委、省政府按照中央的要求，明确规定土地承包期15年不变，给农民吃了“定心丸”，保证了农业生产的发展后劲。

1993年11月5日，中共中央、国务院印发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1994年2月21日，根据中央政策精神，山西省政府出台了《延长农村土地承包期允许土地使用权有偿转让的实施办法》，明确规定现有耕地承包期再延长30年不变，贫困山老区和边远山区延长50年不变，拍卖“四荒”（指荒山、荒坡、荒沟、荒滩）100年不变。耕地在新的承包期内实行“增人不增地、减人不减地”政策，今后不允许再因人口变化而采取行政手段频繁调整土地，延长承包期过程原则上不打乱重分。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，给亿万农民吃了一颗“定心丸”。

1.3  家庭承包经营制度的完善（2012年至今）

十八大以来，山西省坚持新发展理念，坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，推动“三农”工作实践创新、理论创新和制度创新。

一是全面开展农村承包土地确权登记颁证工作。2013年中央1号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。山西省按照国家的部署，在试点的基础上，2015年3月省政府办公厅印发了《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，要求在全省全面开展农村土地承包经营权登记颁证工作，明确提出了“两年基本完成，三年扫尾完善”的目标。2017年底山西省确权登记工作基本完成，省委、省政府向党中央国务院作了专题报告。2018年底，山西省确权登记颁证工作圆满完成。山西省在农村土地承包经营权确权工作中，领导重视，组织有力，顶层设计科学，县乡落实到位，多次受到农业部表扬。

二是稳步推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革，是实施乡村振兴战略的制度基础，对保障农民权益、完善乡村治理具有重大意义。2016年12月26日，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求在全国稳步开展农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性。2017年10月18日，山西省委、省政府印发了《山西省推进农村集体产权制度改革实施方案》，要求从2017年开始，在试点的基础上，用3年左右时间全面完成农村集体资产清产核资，规范农村集体资产管理，科学确认农村集体经济组织成员身份，进而有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革，建立集体经济新的实现形式和运行机制，力争5年基本完成改革任务。通过改革，逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

三是积极引导承包土地经营权有序流转，开展适度规模经营。在实行家庭联产承包之初，政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年中央1号文件提出，鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包。2001年12月30日中共中央印发《关于做好农户承包地使用权流转工作通知》，为贯彻落实中央精神，2002年8月21日中共山西省委印发的《关于进一步稳定农村土地承包关系做好农户承包地使用流转工作的意见》规定，农户承包地流转必须按照国家有关法律、法规和政策进行。农户承包地的流转是土地使用权的流转，不是改变所有权，土地不得进行买卖，并按照“依法、自愿、有偿”的原则进行流转。

2008年12月、2010年4月、2015年3月，按照党中央和国务院的要求，山西省委、省政府结合实际相继出台了多项相关政策，对土地流转、开展适度规模经营、健全县乡村3级土地流转服务组织、建立土地承包经营权流转市场等政策作出了详细具体的规定。土地流转在一定程度上解决了由于家庭承包制带来的土地细碎化问题，通过流转的方式使土地实现适度集中，为农业规模化、集约化经营创造了条件，并带来了很好的经济效益。

四是完善和落实农村承包地“三权分置”制度。2013年党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，发展农业产业化经营。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

2017年3月1日山西省委、省政府两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，实行“三权分置”，这是新形势下处理好农民和土地关系、完善农村基本经营制度的重大制度创新，对加快建设山西特色现代农业、推进城乡一体化发展具有重大意义。

2  改革成效

2.1  农村承包地确权登记颁证工作圆满完成

农村承包地确权登记颁证工作是深化农村改革的基础性工作，是山西省委、省政府要求必须保质保量按时完成的一项硬任务，全省各地采取有力措施，對标一流，抓实抓细，积极稳妥推进改革任务。2017年底全省确权登记工作基本完成，山西省委、省政府向党中央国务院作了专题报告。2018年底山西省115个县级农村确权成果数据库全部通过农业部质检，位居全国前列，确权登记颁证工作圆满完成。2019年根据中央和山西省委、省政府安排部署，全面开展“回头看”工作，确保将权证全部颁发到农户手中。通过农村土地确权登记颁证工作，农户的权属关系进一步明确，真正做到了面积准确、空间清楚、权属明晰，承包农户真正吃了“定心丸”。此次确权登记颁证工作为二轮承包到期后农村土地承包期再延长30年和巩固农村基本经营制度奠定了坚实基础。

2.2  农村集体产权制度改革取得初步成效

2017年1月10日全国农村集体产权制度改革工作电视电话会议之后，山西省委、省政府高度重视，各级各部门狠抓落实、扎实推进，农村集体产权制度改革工作全面铺开、进展有序、取得了阶段性成效。2017年中央及省级确定的14个试点县已基本完成农村集体产权制度改革试点任务。2018年6月份中央确定在阳泉、忻州2个整市，屯留县、沁水县、大宁县、河津市4个县（市）开展改革试点工作，2019年中央确定6市和8县为2019年中央农村集体产权制度改革试点。目前，清产核资、成员身份确认等工作有序进行。

2.3  土地流转率持续稳步上升，建立健全流转交易市场

近5年来，山西省农村土地经营权流转面积逐年增加，土地流转率与城镇化进程、农村劳动力转移规模、农业机械化水平基本相适应，土地流转总体呈健康发展态势。对新型经营主体发展壮大，促进农业适度规模经营，增加农民收入起到了重要的作用。截至2018年底，山西省家庭承包耕地流转总面积预计可达到59万hm2左右，占家庭承包耕地总面积的比重约为18%，土地流转率持续稳步上升，促进了土地资源的有效配置和农业适度规模经营发展，增加了农民的财产性收入。通过建立健全省县、乡农村产权流转交易市场，为土地经营权流转提供交易平台。截至目前，山西省县、乡两级农村产权流转交易市场基本全部建立，土地经营权流转累计交易4万件，金额达到3亿元。

3  深化农村改革任重道远

新时代深化农村改革，要以习近平总书记关于农村改革的重要论述为指导，在坚持农村基本经营制度的前提下，完善农村土地制度，坚持农村土地集体所有，保障农民土地权益，激活农村“沉睡”的资产资源。

一是产权关系明晰化。处理好各个权利主体与土地的关系，实质是界定各个权利主体的权利边界，明确所享有的权利范围，以维护各方合法权益。通过建立健全农村土地产权登记制度，明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。

二是农地权能完整化。权能是权利的内容，也是实现权利的能力。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能，是农村土地制度改革的重要任务。落实衔接好保持农村土地承包关系稳定并长久不变和二轮土地承包到期后再延长30年的政策。继续深化相关农村土地承包权有偿退出、经营权抵押担保等改革，进一步探索赋予农民更多的土地权能。

三是流转交易市场化。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素，要在坚持集体所有、家庭经营的基础上，促进其依法自愿有偿流转，让土地在流动中实现其应有价值，增加农民和农民集体的财产性收益。

四是产权保护平等化。建立健全以保护农民权益为重点的农村土地产权保护制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利。同时，在依法维护集体和农户土地物权基础上，平等保护多元化土地使用者的各项合法权利，保障其有稳定的经营预期。

五是农地管理法制化。加强改革与立法的衔接，按照国家有关法律规定，研究制订《山西省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》，使改革在法律法规的框架内进行。