多源流视阈下的教育政策议程分析

刘一琳

摘要：《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》对我国师范生公费教育政策进行了完善，标志着我国师范生正式从“免费教育”时代步入“公费教育”时代。基于多源流理论分析框架，从问题、政策和政治三大源流，对我国师范生公费教育政策进行整体性分析发现：师范生免费教育政策历经十年发展逐渐凸显困境构成问题源流;高校利益相关者和专家学者的积极参与构成政策源流;吸引优秀人才从教，培养“四有”好教师构成政治源流。2018年1月《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》和2018年2月教育部等五部委印发《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》催化政策之窗的开启，在政府官员、咨询顾问、政策研究者的助推下，实现三大源流的交汇，进而推动该办法的出台。

关键词：多源流理论 公费教育 师范生 教育政策 《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》

中图分类号：G474  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）13-0138-03

從2007年至2017年，国家通过实施免费师范生政策已累计招收学生10.1万人，在校就读3.1万人，毕业履约7万人，其中90%到中西部省份中小学任教[1]，对扶贫攻坚和教育公平的实现都起到了不可忽视的作用。《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》（以下简称《办法》）的出台，既是对过去实施师范生免费教育政策的一种积极的肯定，又是审时度势、适时修改的完善调整之举。《办法》将以前的“师范生免费教育政策”调整为现在的“师范生公费教育政策”，适应新时代实施这一教育政策的新要求、新任务、新挑战，标志着师范生公费教育制度的正式确立。本文以约翰·金登的多源流理论为政策分析工具，对“免费教育”到“公费教育”的转变过程进行简要探讨，加以分析。

一、分析框架：多源流理论

1.多源流理论的内涵

约翰·金登提出多源流理论批判和继承有限理性模型、渐进决策模型和垃圾桶模型三大经典模型。在这一政策过程分析理论中，问题源流是指某一社会问题从开始形成、进一步受到关注到最终引起重视的过程。政策源流是针对该问题提出建议、讨论方案、重新设计政策并提上议事日程的过程。政治源流是由政府更迭、执政党的意识形态、公民舆论及相关利益集团等因素构成。

社会问题林林总总，但并非每一个都能引起重视与讨论。在层出不穷的问题中仅有某些特定的问题有幸引起决策者的注意，并且能够进入未来的政策议程之中，这是问题源流、政策源流和政治源流三大源流共同发挥作用的结果。三大源流互不相同且相互独立，按照自己的动态特征和规则发展。在某些关键时刻三流汇合，政策之窗开启，政策议程得以建立。其运作过程为：三大源流内发生变化导致政策之窗打开，政策企业家有效利用机会，三条源流实现交汇，最后政策发生变迁。

2.多源流理论的适切性

多源流理论自建立以来，广泛应用于国内外众多领域内的政策分析。在我国，学者们的运用多集中在户籍制度、二胎政策、土地流转等公共政策的演变过程上，关注收容遣送制度、群体性事件等社会焦点事件对相关公共政策议程的推动作用，涉及社会治安、环境保护、公共服务等方面。这些研究表明多源流理论“总体上在中国具备适用性”[2]，对中国的“现实政策的解释性很强”[3]。在教育政策领域，利用该理论分析高考制度改革、民办教育、创新创业等政策议题。但应当注意到，在国内使用多源流理论时需要作出一定的调整。国内学者相关研究的调整主要体现在两个方面：一个是三种溪流之间有明显的互动与融合趋势，而非彼此独立运作;二个是政治溪流应该起着主导作用。[4]本文旨在探明《办法》究竟如何进入当前决策者的视野并最终被纳入政策议程，力图还原政策变迁的内在活动过程，而多源流理论能较好地进行解释，是颇具适切性的政策分析工具。

二、问题源流

金登指出，问题往往通过政策效果的反馈、焦点事件引发关注、相关指标发生变化显现出来，下文从前两个方面分析《办法》出台的问题源流。

1.政策反思反馈

首先，原来的免费师范生履约任教的服务年限为十年以上，时间的长短一定会影响报考学生的选择，对任何人来说十年时间都十分宝贵，签约与否将会慎重考虑。导致政策达不到预期效果，有效性大打折扣。其次，政策调整为六年以上是对以往十年的经验总结，师范生任教六年正好可以完成六年小学或者中学阶段的教学。六年的任教时间也足够一个师范生从懵懂走向成熟，缩短四年的时间为政策营造更大的发展空间，进一步焕发政策的生命力与持久力。最后，调查表明，免费师范生政策存在内在张力，影响预期效果的达成。免费师范生对免除学费和住宿费、补助生活费、落实教育岗位并保证有岗有编等支持性政策的满意度较高;而对于毕业后必须从事中小学教育十年以上，要回生源地省份中小学任教等限制性政策的满意度偏低。[5]任何一项政策都不能一蹴而就，从政策本身来看，经过十年的发展，时代背景和政策环境都已经发生变化，也需要作出相应的调整与完善。因此，为兼顾制度设计的当前性和长期性，师范生公费教育政策应当适时适度修改。

2.焦点事件

师范生免费教育政策从2007年开始实施，经过一段时期的发展，政策弹性不足的问题逐渐凸显出来。服务年限较长、定向就业的限制对师范生报名的积极性产生一定程度的影响，也给各大师范院校政策实施带来压力，师范生违约问题逐渐出现并且亟待解决。针对违约问题，各地均出台相应的政策予以回应。比如：2016年5月10日，海南省教育厅印发《海南省免费师范毕业生履约管理办法》，加强免费师范毕业生的履约管理工作，对于特殊情况学生的跨省就业、终止协议的条件、违约处理的程序作出详细规定。广东省教育厅也公布《广东省免费师范毕业生履约管理办法（试行）》，江西省教育厅则发布《关于发布违约免费师范生名单的公告》，陕西省教育厅出台《陕西省部属师范大学免费师范毕业生履约管理办法》，河南省、新疆维吾尔自治区出台类似管理办法。但是，努力减少并解决免费师范生的违约问题不能仅靠各地的规定缓解压力，而是需要《办法》对其提出统一要求并加以规范，回应现实问题，明确各级行政部门和教育部门的权利，明确师范生的履约义务和违约处理办法，从而保障公费师范生政策的顺利实行。

三、政策源流

政策源流是指政策共同体针对以上存在的问题提出的解决方案。《办法》出台所涉及的政策共同体主要包括政府教育部门、专家学者、公费师范生等利益相关者，经过他们的集体参与推动政策议题顺利进入决策者视野当中。

1.政府部门

我国的师范生免费教育政策自实行以来，在教育事业的发展、教师队伍的建设、教育公平的实现方面发挥不可忽视的作用，吸引一批又一批优秀的高校学子加入。之所以称为免费师范生是因为免除学费、住宿费，补贴生活费。但“免费”一词给人的感觉是师范生选择签约报名是因为家庭条件较差，不能体现出师范生的奉献精神和社会责任感，降低了教师的职业尊严。而修改为“公费”二字可以更加准确地体现出教师这一职业的公共性，增强师范生的荣誉感，也是在全社会范围内弘扬尊师重教的理念，体现出国家对师范生从简单的经济援助发展到价值肯定。

2.专家学者

随着免费师范生政策的执行，大量学者对政策实施状况作出详细探讨和分析。王乃一和何颖指出，免费师范生对于退出培养机制的满意度一般，对涉及违约、跨省就业的政策满意度偏低。[6]姚云认为，免费师范生立志教师职业志向逐渐减弱，对学校教学措施的满意度下降，对义务履行的认同度逐渐降低，政策执行出现低期望。[7]此外，还有学者围绕免费师范生的职业认同、就业满意度、违约退出机制等方面展开讨论，这些学术研究都给师范生政策从“免费”到“公费”的转变带来影响。

3.师范生利益群体

免费师范生签订履约协议之后，必须在相应的地区任教，服务期限十年以上。本科毕业之后的十年工作阶段，基本上可以确定个人一生的职业道路和发展方向，是个人发展的“黄金期”。从学生角度来说，四年的学费换免费师范生十年的自由，会对他们的个人发展造成阻碍和束缚。[8]国家及时出台新的《办法》，缩短服务年限，使公费师范生提前四年结束定向服务，也能提早作出其他选择，在时间设置上更加合理，体现出对师范生这一最直接利益群体权益的保障和未来发展的尊重。

四、政治源流

政治源流是促使政策问题上升为议程的政治事件和活动，在我国则表现为国民情绪（社会舆论）、中国共产党的执政理念和国家的教育方针三点。

1.国民情绪

国民情绪是某一国家大规模人群具有共识性的价值判断和行为动机，这一内隐性的心理行为通常表现为日常的观点表达和实际的利益诉求行动上。[9]我国师范教育事业的发展一直受到社会各界的高度关注，引发的各种讨论和声音层出不穷。一方面，公费教育的招生录取方法、人才培养机制、就业履约条件等环节的政策设计直接影响师范生的报考意愿，如何才能吸引更多的优秀毕业生投身教育事业，提高教师队伍整体素质，是《办法》改革的重心。另一方面，每年热议的择校问题，与其说是择校问题，不如说是择师问题。广大人民群众对优质教育的希望和需求，归根到底是对优质师资的期望和要求。每年的师范生人数众多，吸引他们投身农村教育、基础教育，可以使广大农村地区的师资力量得到有力改善，缩小城鄉教育差距。因此，无论是各大师范院校本身、社会还是学生个人，都十分关注政策的改革和变化，都期待通过政策的完善发展满足其特定的利益需求。

2.执政理念

党的十九大报告明确指出，要“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教”。做好师范生公费教育工作，是新的历史时期党和国家交给教育部各直属师范大学的一项神圣而又重要的“作业”，是处于新时代的一项政治任务。《办法》的出台贯彻新时代中国特色社会主义思想，贯彻党的教育方针，坚持教育为人民服务，是落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》和《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》文件精神的重要举措之一，不仅落实广大人民群众对教育公平的期待和向往，也回应社会各界对提升教师队伍素质的要求。

3.教育方针

师范院校源源不断地培养出大批人才，为我国基层教育事业输送优质的新生力量。之前的免费教育没有办法体现出师范生奉献社会、服务一线的担当和形象，公费教育政策的理念增强了教育部各直属师范大学在培养教师过程中的公共意识，把公民教育落实到人才培养的具体方案之中。公费师范生的具体行动是积极响应国家号召、承担公民责任的重要表现。发挥师范生公益形象的再造功能，不仅是一种简单的扶贫措施，更有利于提升教师职业价值的社会认同，实现价值整合的政策效应。

五、三流汇合与政策之窗开启

要想实现问题、政策、政治三流汇合离不开政策企业家们的推动和影响。金登所提出的政策企业家是指那些在政策变迁过程中，愿意主动投入自己所拥有的资源包括时间、金钱、精力、声誉等，从而在未来政策中获得自己所偏好的政策。我国的政策变迁中也存在这样的力量影响“政策之窗”的开启。在新的《办法》出台的过程中，涉及的全国人大代表、全国政协委员、高校专家和教授，以及各大媒体的新闻工作者都或多或少地发挥政策企业家的作用。他们通过自己角色的双重性或者多重性，在不同的场合和机会表达自己的价值偏好，对政策制订施加影响。在政策之窗打开之时，政策企业家对政策的修改和制订发表自己的意见与建议，通过各种各样的手段宣传政策观点，提升自身的社会影响力和公众关注度。在今天，微信、微博等新媒体平台飞速发展，在一定程度上集合社会力量，表达人民群众的需求和想法，并且对政策的发展建言献策。因此，社交媒体成为政策议程设置中的关键变量。[10]这样一来，免费师范生的教育政策问题引发社会上更多的关注和更大范围的讨论，由此为国家教育部门带来压力，促使政府及时提上议事日程，早日作出回应。因此，在上述不同类型的政策企业家的持续行动、共同努力下，助推《办法》的快速出台，通过修改公费师范生的履约任教年限，进一步明确管理政策，完善政策保障力度，最终实现“免费教育”向“公费教育”的跨越。

六、结语

《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》的出台受到党和国家执政理念和教育方针的显著影响，在公费师范生的履约任教年限、激励管理措施、待遇条件保障等方面有了新的规定和要求，更符合国家教育事业发展的方向，维护广大师范生群体的切身利益。同时也应当注意，隐藏的问题为我们开辟了更为广阔的政策空间。例如，如何使公费师范生政策在地方不打折扣地落实落地？不愿意、不适合教学工作的公费师范生能否进行淘汰、提前结束任教？怎样评估和追踪公费师范生的教学质量，有无监督机制等问题都需要我们继续思考。任何政策都需要放眼未来，如何吸引更多优秀学子的青睐，使师范生愿意加入并且终身从教仍然需要政策的不断完善和探索。

参考文献：

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[4]范逢春，姜晓萍.农业转移人口市民化政策转型的多源流分析：构成、耦合及建议[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：17-25.

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[6]王乃一，何颖.免费师范生就业满意度调查及其思考——以华东师范大学为例[J].教师教育研究，2014，26（2）：65-71+49.

[7]姚云，馬龙，李小红.师范生免费政策实施效果的研究——基于首届免费师范生的入学与毕业调查[J].教师教育研究，2012，24（2）：63-68.

[8]史航，于忠海.免费师范生政策之两难：“大”公平与“小”自由[J].河北师范大学学报（教育科学版），2015，17（4）：74-78.

[9]张建.多源流模型框架下的异地高考政策议程再分析[J].教育学报，2014，10（3）：69-78.

[10]况广收，胡宁生.社交媒体时代的政策议程设置——基于多源流理论的分析[J].南京社会科学，2017（10）：74-80.

责任编辑：张蕊