政法队伍政治督察机制研究

摘 要 中共中央《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》要求要探索建立政治督察制度，什么是政治督察制度，开展政治督察的主要依据是什么，政治督察与党委全面监督、纪律审查、监察调查及日常督导有何异同，如何构建政法队伍政治督察机制等，本文将对这些问题进行系统研究，就政法系统开展政治督察的涵义、依据、边界、开展督察的目的、意义、基本原则、主体、对象、范围、程序等问题进行综合研究，着力探索建立科学、合理、高效的政法队伍政治督察机制，为政法队伍营造良好健康的政治生态提供监督保障。

关键词 政法队伍 政治督察 监督机制

作者简介：中共成都市政法委课题组，课题组成员：夏良田、李阳、唐明婷，四川省社会科学院社会学所。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.173

政治督察是加强党的政治建设的重要手段，是我国党内监督体系的重要组成部分，政法队伍政治督察是巡视巡察工作在政法系统的延伸和拓展，是党委政法委对政法系统政治监督的重要手段，是保证党的方针政策、党章、党规及规范性文件在政法系统落地落实的重要举措。在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记专门指出，要健全完善政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制。《中国共产党党内监督条例》规定 “党的工作部门应当严格执行各项监督制度，加强职责范围内的党内监督工作，既加强对本部门本单位的内部监督，又强化对本系统的日常监督”。 《中国共产党政法工作条例》规定“党委政法委委员会应当推动完善和落实政治督察等工作制度机制，全面推进政法工作特别是党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等贯彻落实”。 《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》第四条指出“要探索建立政治督察制度” ;《关于加强党的政治建设的意见》规定“各地区各部门要加强对党的政治建设工作的监督检查，将其作为巡视巡察和监督检查的重要内容” ;根据以上规定和要求，政法队伍政治督察作为党委政法委职能监督的组成部分，是加强对政法单位工作监督的重要手段。其目的是确保政法系统深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个意识”，坚定不移维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚定“四个自信”，确保政法队伍理想信念坚定，对党忠诚，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，加强党性修养，坚定政治信仰，坚持用党的科学理论武装头脑，坚定执行党的政治路线，站稳政治立场，在履行职责、开展工作中提高政治站位，把准政治方向，注重政治效果，考虑政治影响，防止和纠正把政治与业务割裂开来、对立起来的错误认识和做法，确保政治和业务融为一体、高度统一，彰顯政法机关政治属性，旗帜鲜明讲政治，保证党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等在政法系统得到切实贯彻落实。

一、 政治督察的原则

政法队伍政治督察应当总体符合从严治党的基本要求，党内监督制度的基本要求，结合政法工作特点和政法队伍实际，应当遵循以下基本原则。

（一）党的领导原则

政治督察必须遵循党对政法工作绝对领导的原则。《中国共产党政法工作条例》明确规定，政法单位是党领导下从事政法工作的专门力量， 政法工作必须坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程。“党是领导一切的，” 政法机关拥有司法、执法、调查等权力，政法队伍必须让手中的权力听党指挥，在大是大非面前保持政治清醒和政治自觉，不能有丝毫动摇。坚决维护党的政治领导、思想领导、组织领导三个方面，坚决保证党的路线方针政策和中央重大决策部署在政法单位得到不折不扣贯彻落实。

（二）法治原则

党的领导和依法执政是统一的，法治是共产党执政的重要方式，作为政治督察的党内监督工作必须遵循法治原则，依法依规，严格按照宪法、法律、法规和党章党规组织开展政治督察工作，做到规范有序，防止政治督察违规违纪，确保国家宪法法律正确统一实施，确保按照党章党规从严治党。

（三）公平公正原则

政法机关是国家法律的践行者，公平正义是政法工作的生命线，司法机关更是维护社会公平正义的最后一道防线。在政治督察工作中，政法机关是否明显严重偏离司法执法的公平正义，是一项督察内容;与此同时，在政治督察过程中，要坚持实事求是、客观全面，公平公正，使督察工作按照公平正义原则开展。

（四）服从大局原则

政治督察应当遵循维护社会大局的原则。习近平总书记指出“维护社会大局稳定是政法工作的基本任务。” 责任意识是政法工作有效开展的重要保证，树立和强化责任意识，敢担当，勇进取，将工作责任内化为内心道德标准，将主动出击和牢筑防线的工作相结合，全力维护国家安全和社会稳定;持续加强防范化解矛盾的工作能力，加强科学决策能力，保证决策不脱离维护大局稳定原则，政治督察以此为原则，对偏离航向的决策和工作进行警示、纠偏。

（五）问题导向原则

政治督察应当遵循问题导向原则。解决问题，加强政治建设是政治督察的目的之一，政治督察要遵循问题导向，坚持重点对突出问题进行重点督察。队政法队伍中存在的突出问题进行重点督察，紧抓对人民群众反映强烈的治安问题、影响重大的恶性治安案件进行重点督察，确保执法为民，确保人民安居乐业。习近平指出“政法工作搞得好不好，最终要看是否有利于人民安居乐业。” 在政治督察过程中，督察效果和群众满意度是对政法工作群众路线的检验，这是政治督察的重要标准，也是政治督察的应有之义。

二、 政治督察的主体、组织、范围、对象

（一）政治督察主体及组织方式

关于政治督察主体，在具体实践探索中，各地都有自己的探索，表述不一。如山西省的调研报告里，提出了政治督察的主体是各级党委的意见;巴中、广元提出由市委政法委牵头成立政治督察工作领导小组，以议事协调机构的组织形式，领导开展全市政治督察工作;绵阳、眉山提出由市委政法委会同市委组织部成立督查组开展政治督察工作。

关于政治督察主体，《中国共产党政法工作条例》有明确规定，其中第十条第七项规定，完善党委、纪检监察机关、党委政法委员会对政法单位的监督机制，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实，保证宪法法律正确统一实施;第十二条规定，党委政法委员会在党委领导下履行职责、开展工作，应当把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境，带头依法依规办事，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实，保证宪法法律正确统一实施。因此，我们认为，政法队伍政治督察主体是各级党委政法委。党委政法委是代表党委具体行使政治督察权的直接主体，负直接责任。这一点也从《中国共产党政法工作条例》中关于党委政法委员会在党委领导下履行的职责安排中得到印证。其中第十二条规定的职责包括：“加强对政法工作的督查”，“支持和监督政法单位依法行使职权，检查政法单位执行党的路线方针政策、党中央重大决策部署和国家法律法规的情况，指导和协调政法单位密切配合，完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制，推进严格执法、公正司法。”“指导和推动政法单位党的建设和政法队伍建设，协助党委及其组织部门加强政法单位领导班子和干部队伍建设，协助党委和纪检监察机关做好监督检查、审查调查工作，派员列席同级政法单位党组（党委）民主生活会。” 这些规定表明，政治督察工作是在各级党委的统一领导下，按照党委的统一要求，由党委政法委具体牵头推动进行，督察组织形式上，可以邀请纪检委、组织部、信访局、巡视巡查组及政法相关部门同志参与，组成政治督察工作组开展督察工作。《中国共产党政法工作条例》第三十二条明确规定了“党委应当加强对党委政法委员会、政法单位党组（党委）和下一级党委领导和组织开展政法工作情况，特别是贯彻落实党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等情况督促检查，必要时开展巡视巡察，并在一定范围内进行通报;”各级党委对政法的政治监督已经有完善的巡视巡察制度安排，不宜再从概念上将其作为政治督察主体，以免混淆。

（二）政治督察范围和对象

在关于政治督察范围和对象方面，各地都开展了积极的探索。如山西省力主将党委列为督察主体，在督察范围和对象上就相对较为广泛，其调研报告建议将各政法单位党组织和政法干警纳入到督察范围内;四川省巴中市提出应当按照市、县分级和行政职级分级原则确定督察对象和范围;四川省绵阳、广元市提出范围应当更广，建议将派出所、司法所以及各级人民法庭纳入督察范围，更是要将派驻监察人员列入督察对象。有观点认为，国安系统不适宜纳入督察范围。理由是近些年国安形势复杂，国安系统内部也有较为严肃的督察制度，为国安系统工作量和机密程度考虑，不适宜将此督察在国安系统内铺开;还有观点认为，省、市委政法委作为政治督察的主体，由党委直接领导，接受上级党委巡视，不适宜将其纳入政治督察范围;县委政法委是否纳入则要看各地区具体情况不同而弹性调节。

我们认为，政法队伍政治督察的范围确定应当坚持“全覆盖，纵向到底、横向到边，不留死角”的原则。具体明确为：中央政法委的督察范围可明确为省（直辖市）级政法委和最高人民法院、人民检察院、公安部、司法厅部、国家安全部等政法单位;省委政法委的督察范围可明确为市（州）及政法委和省级人民法院、人民检察院、公安厅（局）、司法厅（局）、国家安全厅（局）等政法单位;市（州）委政法委的督察范围可明确为县级党委政法委及市（州）中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局、国家安全局。县级党委政法委参照上述范围和对象逐级下沉。政治督察的对象包括各级政法单位党组主要负责人、领导班子成员、各部门领导成员及全体政法干警。

三、政治督察的内容

目前各试点在督察内容探索方面具有很大共性，结合党章、党内相关法规及规范性文件要求，经过调研总结，政治督察内容主要涵盖以下方面：第一，《中国共产党政法工作条例》着重要求督察上级党组织决定、决策部署、指示等贯彻落实情况;第二，执行党的政治纪律和政治规矩、落实全面从严治党各项要求情况;第三，意识形态宣传、思想政治建设情况;第四，以政治建设统领党的建设六个方面落实情况;第五，以督察对象六大纪律遵守情况为基础开展思想层面督察，但不应与纪委纪律审查过分重合;第六，《中国共产党政法工作条例》中政法委十项工作职责的落实情况;第七，按照被督察单位行政级别、工作性质、职能特征不同，设计不同的督察的内容、设计不同的侧重点。省级及副省级城市政法单位的政治督察，可更加偏向于政治性内容，如上级党委重大决策、人事调整、组织意见的落实情况等。市、县级政法单位可更加偏向于工作性内容，如党委工作指示的整体落实情况、思想教育开展情况等。

除此之外，各地可以结合自身情况，设置更加精准的政治督察内容。总体上，应着力发现和解决政治意识不强、政治立场不稳、政治能力不足、政治行为不端等问题。

四、政治督察的程序

政治督察可以分为年度例行性政治督察，重大活动或专项工作政治督察和针对系统性、区域性重大问题政治督察三類。党委政法委作为实现党对政法工作领导的重要组织形式，应承担政治督察的具体牵头组织工作，启动政治督察程序时，应当形成政治督察工作方案报党委批准。同级党委有权批准党委政法委直接对下级政法单位开展政治督察，或批准党委政法委授权下级党委政法委对下级政法单位开展政治督察;党委政法委也可按照《中国共产党政法工作条例》明确的上下级之间的指导关系，指导下级党委政法委对其同级政法单位开展政治督察，下级党委政法委形成工作方案报同级党委批准;根据“完成党委和上级党委政法委员会交办的其他任务”的规定 ，党委政法委也可以直接授权下级党委政法委对政法单位开展政治督察。

政治督察的具体程序可以参照巡视巡察相关程序办法开展，具体包括以下内容：

一是按照党委统一部署，以党委政法委为主体，邀请纪监委、组织部、巡视办（巡查办）、信访局等部门参与，建立政治督察组。

二是政治督察组基于问题导向督察要求，适时启动政治督察程序，确立督察对象。

三是制定政治督察工作方案。

四是向被督察单位通报拟督察的情况并召开动员大会。

五是按照规定的权限和方式开展工作。

六是通过督察，查找发现问题，对发现的问题进行分类并查找原因，提出整改意见，形成工作报告。

七是政治督察组组织被督察单位领导班子成员召开意见反馈，对督察中的问题、原因进行反馈，提出整改意见。

八是政治督察组组织被督察单位全体干警召开总结通报会议，就政治督察情况进行通报并提出今后加强政治建设的意见。

九是政治督察成果的运用，对普遍性的一般问题进行一定范围的通报，并提出政治建设整改建议，督促整改;对人事提拔任免中的重大问题，向组织部门移交处理，对于纪律作风方面及违纪违法的重大问题，向纪检监察委进行线索移交。

十是督察资料归档，建立督察台账，督察留痕，建立政治督察“回头看”制度，跟踪督办，紧盯问题清单及整改方案落实情况，确定被督察单位整改措施是否切实有效，整改目标是否实现，被督察对象的政治站位是否提高，政治定力、政治能力是否增强等，切实巩固政治督察成果。

在政治督察工作方式上，可以参照巡视巡察工作方法，普遍地以听取汇报、个别谈话、询问情况、召开座谈会、调阅档案、组织评测、问卷调查等方式开展;或者与信访部门联合，主动发现和受理被督察单位来信来电;同时，根据各地不同情况，问题范围和严重程度，个别情况下还可以采取明察暗访的方式、或者突击检察的方式;对于问题存在范围较大的单位，还可以在党委授权的情况下，列席被督察单位有关会议。

五、构建政治督察机制需要处理好几个关系

（一）党委政法委职能监督与党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督的关系

从监督体系看，党委政法委作为党委领导和管理政法工作的职能部门，在执行各项监督制度时，与党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督共同构成党内监督体系。从监督范围看，党委（党组）在党内监督中负主体责任，领导本地区本部门本单位党内监督工作;纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责;党委政法委职能监督的范围包括了对本部门本单位内部监督以及本系统日常监督。从监督关系看，党委（党组）监督涵盖了对同级纪律检查机关和党的工作部门的监督，是包含与被包含关系。

（二）政治督察与党委巡视巡察、纪委监委纪律审查和监察调查的关系

1.运行特点比较。巡视巡察具有规格高（各级党委承担主体责任）、周期长（一届任期内）、全覆盖（涉及所管理的地方、部门、企事业单位党组织）、例行性（常态化推进）、层级清（中央、省、市、县四级分别开展）、实体化（建立专职的巡视巡察机构）等特点;纪律审查和监察调查具有专责性（纪律检查专责机关）、职责性（职能范围内的业务工作）、常规性（作为日常工作予以推进）、针对性（按照管理权限对同级党委管理的党组织、党员、干部及监察对象进行监督检查和审查调查）等特点;而政治督察具有主动性、机动性、强针对性（突出对发现问题和线索的移交）、行业性（特指政法系统）、研判性（建立联席会议制度定期综合谈判）、适时性（以问题为导向适时启动）、重点性（针对区域性、系统性风险确定本次督察的重点方向）以及集中化程度高等特点，应定位为党委巡视巡察制度的重要补充。

2.形式内容比较。巡视巡察的内容主要涉及对执行党内法规、党的建设、党的纪律规矩、党风廉政建设等方面的监督，重在发现问题、移交线索;政治督察更为突出的是政治性，重在督察政法单位落实“两个维护”、执行中央重大决策部署、全面从严治党、落实意识形态责任制、请示报告、依法履职等情况，更多是发挥政法特点、突出政法特色、凸显政法领域;纪律审查和监察调查是对涉嫌严重违纪或职务违法、职务犯罪问题进行初步核实、立案审查调查，针对的群体是进入“涉嫌违法违规”视线的。政治督察与巡视巡察在内容上不可能完全错位，形式上有突破路径，应基本涵盖党委巡视巡察内容，从频率、深度两个维度体现补充作用;与纪律审查和监察调查的关系，更多体现在对政法干警违纪违法案件的信息沟通上，协助党委和纪检监察机关做好监督检查、审查调查工作。

（三）政治督察与执法监督、综治督导、纪律作风督查巡查的关系

从政治建设在党的建设总体布局中所处的位置看，党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，是统领党的其他建设的灵魂，深刻体现在政治使命、政治信仰、政治立场、政治方向、政治方略、政治目标、政治原则、政治道路、政治纪律、政治规矩、政治能力、政治文化、政治生态等各方面，对党的思想、组织、纪律、制度、作风建设具有统领提携、纲举目张的作用。从政治建设对业务工作的统领带动作用看，政法机关首先是政治机关，没有脱离政治的业务工作，为政法工作科学发展提供政治保证。综上，作为党委政法委督促检查机制的四个重要抓手，政治督察對纪律作风督查巡查具有统领性，为执法监督、综治督导顺利实施提供政治保证。

执法监督、综治督导的重点分别放在执法司法活动、平安建设和基层社会治理上，侧重点是对政法专项工作的督查;纪律作风督查巡查具有例行性、全覆盖等特点，突出的是通过明察暗访，对执法司法作风领域突出问题开展专项督促环节;政治督察强调的是以贯彻上级重大决策部署来落实推动政法工作，相比而言政治站位更高、督察内容更全面、督察范围更广泛、督察形式更严谨、督察方法更多样、启动方式和实施程序更细化。

（四）政治督察与政法各单位巡察、督察的关系

政法各单位巡察、督察包括警务督察、审务督察、检务督察、司法巡查等，限于本领域范围内;政治督察涵盖整个政法系统，相比而言政治督察范围更广泛，更具系统性。

注释：

《中国共产党党内监督条例》第十六条.

《中国共产党政法工作条例》第三十二条第二款.

《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》第四条.

《关于加强党的政治建设的意见》第二十条.

习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2018：22.

习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：148.

习近平出席中央政法工作会议并发表重要讲话[EB/OL].人民网.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0109/c64094-24065903.html.

《中国共产党政法工作条例》第十二条第十款.

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[10]中共山西省委政法委《关于建立政治督察制度的调研报告》.

[11]中共山西省委政法委《关于在政法机关开展政治督察工作的实施意见（建议稿）》.

[12]中共山西省委政法委《关于在市县政法机关开展政治督察试点工作的方案》.

[13]《四川省市（州）、县（市、区）党委巡察工作办法（试行）》.

[14]《成都市党委巡察工作实施办法》（成委办〔2018〕44号）.

[15]中共成都市人民检察院党组贯彻《中国共产党巡视工作条例》实施细则.

[16]中共岳阳市委政法委纪律作风督查巡查工作试行办法.

[17]中共岳阳市委政法委向中央政法委队伍建设指导室的情况汇报.

[18]中共眉山市委政法委《政治督察工作制度（试行）》等五个工作制度.

[19]中共绵阳市委政法委《政治督察工作实施办法（试行）》.

[20]中共巴中市委政法委《探索研究建立政治督察制度文献综述》.

[21]中共广元市委政法委《政治督察工作制度文献综述》.

[22]中共甘孜州委政法委《建立政治督察制度的研究文献综述》.

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