社区配套教育设施规划管理问题浅析

刘峻

【摘要】为配合城镇小区配套幼儿园相关治理工作，结合广州市白云区开展的社区配套公共服务设施现状调研工作，在摸清全区教育设施“家底”的基础上，分析社区配套教育设施规划管理上存在教育设施缺口大、规划配置标准低、设计质量欠佳、未验收即投入使用、配套教育设施应建违建、移交管理问题突出等诸多问题，为教育设施规划建设提出合理化建议。

【关键词】社区配套;教育设施;规划管理

1、研究目的

2019年初，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题开展治理。白云区位于广州市城区北部，总面积795.79平方千米，2017年末全区常住人口257.24万人，行政管辖有18个街道、4个镇，是广州市中心城区中面积最大、常住人口最多的一个区。为配合教育部门开展相关治理工作，结合白云区正在开展的社区配套公共服务设施现状调研工作，在摸清全区教育设施“家底”的基础上，分析社区配套教育设施规划管理工作中存在的问题，为教育设施规划建设提出合理化建议。

2、研究方法

调研工作包括基础资料整理、调查底板制作、现场调查，制作调查成果图册等四个环节。从白云区近30年间居住地块配套公共服务设施规划审批台账入手，在技术部门完成基础资料整理、调查底板制作的基础上，约150位居委、村委工作人员协助参与现场调查（包括拍摄现场照片、填写调查底板），现场调查成果经街道汇总后提交给技术部门，技术部门经分析、整理后完成成果图册的制作。为使调研成果客观、真实地反映社区配套公共服务设施现状，规划和自然资源部门将调研初步成果图册征求教育、住建等部门和镇街意见。从反馈情况来看，部分现状设施有遗漏，技术部门及时查询城建档案资料予以补充、并对成果图册予以完善。

3、社区配套教育设施的分类

不同时期社区配套教育设施的内涵不尽相同。根据《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》（穗府[1988] 13号），居住小区级教育设施包含中学、小学、幼儿园、托儿所等4项。2002年12月起施行的《广州市城市规划管理技术标准与准则-修建性详细规划篇》所附《广州市居住小区公共服务设施设置标准》中，居住小区级教育设施包含九年一贯制学校、小学、幼儿园等3项，较前取消了“托儿”所，将其归入社区服务及行政管理设施中，并以“九年一贯制学校”替代了之前的“中学”。根据2016年1月施行的《广州市城乡规划技术规定》（2015年广州市政府令第133号）所附的社区公共服务设施设置标准，从人口规模进度，之前的居住小区级对应于现行的街道级、居委级之间，教育设施包含高中、初中、完全中学、九年一贯制学校、小学、幼儿园等6项，比上一版设置标准增加了高中、初中、完全中学，其中九年一贯制学校为宜设置项目，新建地区可考虑小学、初中合并设置，有利于场室的资源共享，有利于中小学的衔接，有利于义务教育的均衡发展[1];托儿所仍不在教育设施之列，被归入福利设施。

按现行的公共服务设施设置标准，本次研究仅限于白云区居住地块配套公共服务设施规划审批台账中出现的中学、小学、幼儿园等3项设施，托儿所不在本次研究之列[2]。

4、白云区社区配套教育设施规划建设总体情况

白云区社区配套公共服务设施有1378处，配套教育设施占公共服务设施总数的12%。就教育设施的数量而言，各镇街差异明显（见图1），数量相对多的是永平街、金沙街，石门街、嘉禾街的数量为零。上述情况的出现与各镇街成立的时间先后、辖区内居住用地规模不同等因素有关。据不完全统计，1989年以来全区居住地块（含商品房、政府保障房）153个，规划配置教育设施的占62%，38%未配置教育设施。值得一提的是，金沙街18个居住地块中仅有4个地块配建教育设施外，其余教育设施均由政府统一建设，含7所幼儿园、5所小学和4所中学，这种统建模式确保教育设施与住宅同步建设，保质保量，金沙街走在白云区前列（见图2）。

5、社区配套教育设施规划建设存在问题

5.1教育设施缺口大，制约基础教育发展

白云区原隶属于广州市郊区，由农村型社区转型而来，教育基础设施历来较薄弱。截止2018年，白云区共开办幼儿园323所、小学190所、初中68所、高中14所，其中社区配套幼儿园仅占全区幼儿园总数的19%。全区153个居住地块中，规划配置幼儿园的占54%，规划配置小学的占29%，规划配置中学的仅占8%[3]。近年来，白云区房地产业发展势头强劲，相比之下教育设施缺口愈加明显，一定程度地制约白云区基础教育发展，建设教育强区之路任重而道远。

5.2规划配置标准低、导致“麻雀学校”的出现

全区社区配套幼儿园95个中有13个为非独立用地，占总数的14%。小区配套幼儿园设于住宅楼的底层，没有独立的用地，活动游戏场地缺失，幼儿室外活动受限，开放式园区使得幼儿安全得不到保障，功能混杂增加管理难度。早期居住地块，无论地块规模大小，均按千人指标配置教育设施，面积较小地块配置小学的用地面积、建筑面积较小，设施小而全、遍地开花、各自为政，导致“麻雀学校”的出现，与现阶段区域统筹发展、教育集团式发展理念格格不入，同时也增加了教育部门管理的难度。

5.3设计质量欠佳，与住宅的精品化形成巨大反差

教育设施规划布局不合理，为后续建设埋下隐患。不少居住小区存在着教育设施规划布局不合理的问题。开发商长期以来，规划部门在审定居住地块修建性详细规划时，往往只关注教育设施规模是否符合规划条件要求，却忽视教育设施的选址、布局是否合理可行，有的甚至将配套小学、幼儿园置于住宅环抱之中，影响住宅的私密性，屡遭业主反对而至今未建。

建筑设计不符合规范要求，建设标准低。调研中发现，不少中小学建设规模缩水，教室面积、平面尺寸不符合规范要求，首排课桌与讲台之间的走道被挤占，局促的室内空间不利于学生视力保健，学生密度大带来卫生防疫方面的问题，一定程度地损害师生的身心健康。究其原因，开发商受利益驱动“重住宅、輕配套”，忽视配套设施的规划布局，设计人员受开发商意愿所左右、不按规范要求设计，建设前期专业主管部门或接收单位参与、重视程度不足，忽视对方案的审查，审批阶段如方案指标符合规划的话，规划部门在对建设方案的干预作用十分有限。