制定、拟订、负责部门职权都在这里面

徐浩程

过年，很多党政机关都不可避免地加班，今年比较特殊的当属各地编办——随着各地党政机构改革方案出炉，下一步就需要编办审核并修改完善各新机构报送的“三定”规定。

“三定”规定就是定职责、定机构、定编制，简单点说，就是一个机构有多少人、设多少部门、干多少事。一名编办人称，绝不是夸大，“三定”规定是具有法律效力的规范性文件，是机构改革的核心任务和关键环节，是衡量和评价机构改革是否落实和成功的重要标志。

既然是法律效力的规范性文件，就会字斟句酌“抠字眼”。翻一下以前党政机关的“三定”规定，画风多半是以下这样：

拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策和措施……

组织拟订全市区域协调发展全面振兴、沿海经济带、县域经济发展战略……

拟订、组织拟订，多了两个字，机构职能有什么变化呢？

还有是这样的：

“三定”規定上一句是，“按权限审批、核准、审核跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的重大建设项目。”

接下来一句就变成，“审批、核准、备案重大外资项目和境外投资项目，参与外商投资安全审查有关工作，指导和监督国外贷款建设资金的使用……”

审批、审核、核准，指导、参与、监督，这些差不多的字眼里面，到底机构职能怎么划分呢？

区别当然有。如果没有区别，就容易让各部门机构职责产生歧义和误解。

一名编办人给笔者说，比如“制定、拟订、起草、提出××建议”，这里面看似都是某个部门负责某项工作，但是到底负责到什么程度，就有区别了。

比如“三定”规定中说，某部门“制定”某个事项，那这个部门就对这个事项具有决定权。但是如果是“拟订”的话，那这个部门对这个事项就只能“起草方案但不具有决定权”。

“如果是‘组织拟订的话，那权力就相应更弱一下，需要和其他部门一起起草这个事项的初步方案。”

用“提出××建议”，则说明这个事项是决策过程中必须履行的工作程序，该部门只有建议权没有决定权的。

基本上可以当做同义词的“负责、指导、监督、监督管理”也是这样。

如果某个部门对相关事项负完全责任的，那么“三定”规定中基本用“负责”;

如果只是对其他部门或地方政府某项工作进行指导，但具体管理工作和直接责任由其他部门或地方政府承担的，用“指导”;

如果对其他部门和地方政府主管部门的某项工作进行监督，不取代其他部门和地方政府主管部门具体管理工作和直接责任，但对管理效果承担间接责任的，用“监督”;

部门既实施行业管理又负责执法的，或既承担具体管理职责又承担监督职责的，用“监督管理”。

相关编办人士告诉笔者，之所以有这么复杂的区别，是因为部门之间博弈、地区发展重点、所涉事项大小等等都影响着部门职能之间的分配。“不过从今年各地‘三定来看，用‘负责的越来越多，这也是机构改革的趋势在里面：将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。”

不得不多部门合作的时候，也会有主次之分。

比如某个涉及多个部门共同管理的工作事项，多会确定一个主办单位，主办单位在统筹协调其他部门意见后，与其他部门联合上报或发布，部门根据分工各自承担相应责任，主办方用“牵头”，其他部门用“会同”。

如果主办单位在征求其他部门意见后单独上报或发布并承担主要责任，主办方用“牵头”，其他部门用“参与”。

至于上文所说的“审批、审核、核准”，相关编办人士告诉记者，里面的区别也很大。

“三定”规定中写明某部门“审批”某个事项，则说明该部门对该事项可以决定是否批准该事，用“审核”权力就弱了，“对申请事项有权提出处理意见，但不具有最终决定权的。”

记者与数名编办人士聊过这个话题，对于这些字眼中的区别大同小异，但似乎并没有一个全国同行文件对此进行硬性规定，“大家在摸索中完善和行程的吧。”