“穿透式”监管研究

张沛

摘 要 “穿透式”监管是近年提出的新金融监管理念，其强调“实质重于形式”，从业务的本质入手，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联结起来，从而判断业务的根本性质。但是，目前仅有“穿透式”监管的规范性文件或专项行动方案，尚未形成统一的法律法规，具体操作也还存在模糊之处。本文对“穿透式”监管理论的发展与实践进行初步梳理，以期引起更多关注和深入研究。

关键词 穿透式监管 金融监管

中图分类号：F832.2文献标识码：A

近年来，随着我国跨行业、跨市场的交叉性金融产品爆发式增长，金融业混业经营及互联网金融及的发展给现有金融监管理念和模式带来了很大冲击。“穿透式”监管应运而生。通过“穿透式”监管消除监管真空、监管重叠和监管套利，达到防范和化解系统性金融风险。

1“穿透式”监管的概念

“穿透”并非一种创新，而是广泛运用于企业管理、税务征收和会计核算的方法，但其作为一种金融监管方法，则是一个较新的提法。“穿透式”监管正式在我国提出是2016 年10月13 日国务院办公厅发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（以下简称“《实施方案》”），其中提出要采取“穿透式”监管方法整治互联网金融行业风险。中国人民银行副行长潘功胜最早对“穿透式”监管进行了界定，“对于互联网金融应该实施穿透式监管，即透过互联网金融产品的表面形态看清业务实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来，按照‘实质重于形式的原则甄别业务性质，根据业务功能和法律属性明确监管规则。”此后多数文献对于“穿透式”监管的论述，均直接引用潘功胜对“穿透式”监管的解读。学界虽然没有有不同的用词，但究其本质都强调“实质重于形式”的基本原则，即穿透金融产品或金融主体的表面形式，核查其本质，以求实现市场透明度的提高。

“穿透式”监管的理论基础来源于功能监管理论和行为监管理论。20世纪90 年代，哈佛大学商学院默顿教授针对美国金融业分业监管的体制首次提出通过功能监管理论解决其固有缺陷。同一时期，英国经济学家泰勒提出了针对系统性风险的审慎监管和金融机构机会主义行为的合规监管“双峰”设想，被称为行为监管理论。功能监管理论和行为监管理论，都想要突破原有金融监管桎梏的藩篱，填补监管空白，而“穿透”监管模式对金融机构的业务和行为实施了全流程监管。

2国外“穿透式”监管的实践

从发达国家的实践经验来看，美国、英国、欧盟都通过建立高位阶的中央监管机构，采用穿透式的监管方式对金融机构的业务和行为实施全流程监管。

美国是世界上最早出台“穿透式”监管相关法律规定的国家，其将穿透式监管应用至多部法律法规当中。1940 年，美国国会通过了《投资公司法》，其中第2（a）28 条就规定了“看穿条款”（Look-through Provision）：“如果某一投资公司持有第3（c）（1）条下基金10%以上份额，则该投资公司所有受益人也被计入合格投资者人数限制。”2010 年7 月，《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）出台，设立金融稳定监督委员会（FSOC），对美联储、消费者金融保护局、联邦存款保险公司、财政部、证券交易委员会、商品期货交易委员会等多部门进行统筹协调，维护金融稳定。同时成立金融研究办公室，专门为FSOC 提供相关金融支撑（如每年金融机构压力测试的数据等）;并通过法案扩大美联储金融监管的权利，实现对所有可能对金融市场稳定产生影响的大型银行类金融机构、金融控股公司、对冲基金、证券机构、保险公司等机构进行全方位监管。

英国自2008 年金融危机后对金融监管开始改革，先后发布《2009 银行法案白皮书》《改革金融市场白皮书》《金融监管新方法：改革蓝图》《关于通过互联网众筹及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法： 对于CP13/13 的反馈说明及最终规则》等一系列法律法规，其中就有涉及到穿透式监管的规定。

3我国“穿透式”监管的实施及完善

2017年初中国人民银行实施宏观审慎评估考核系统，到银保会、证监会陆续出台监管文件，监管大穿透在我国已逐步开展，但是“穿透式”监管在在实践中仍处于摸索阶段，也很难有很成熟的经验可借鉴。因此，我国“穿透式”监管还有较长的探索之路要走。就现行实践来看，可从如下几个方面来完善：一是补充、健全“ 穿透式”监管的法律法规制度，构建相关体系。首先可以进一步修改和完善与现有金融发展不相适应的规章制度，逐步构建纵向穿透监管与横向穿透监管相结合的监管框架体系。在具体内容方面，合理划分各监管主体在“ 穿透式” 监管中的监管权限、范围及职责，防止监管真空及监管重叠的现象再生，同时按照交叉金融产品与混业经营的资产业务的性质和功能制定各类金融监管机构统一的监管标准、要求和行为规范，并针对共性问题设定明确的设定最低门槛和监管底线。二是加快利于“穿透式”监管的金融基础设施建设。金融基础设施是实现“穿透式”监管的工具，不断完善金融基础设施及各金融子系统间的信息资源的共享和对接，能够推动“穿透式”监管的有效实施。三是在落实过程中进一步强化全流程监管。“穿透式”监管的关键在穿透金融服务的表征，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来，因此在实施过程中需要强化对金融机构的业务和行为全流程监管。

参考文献

[1] 王兆星.后危机时代国际金融监管改革探索[M].中国金融出版社，2013.

[2] 袁达松，刘华春.论穿透式监管[J].延券法律评论，2017.