旅游扶贫政策对利益相关者的影响分析

俞逸晖

摘要：旅游扶贫是脱贫的最佳路径和可靠保障。为了减少贫困人口，打赢脱贫攻坚战，国家制定了一系列与旅游相关的扶贫政策;这些政策打破了原有的利益结构，对当地居民、旅游企业和政府等利益相关者产生了一定影响。因此，为了更好地促进精准扶贫和防止返贫，在解读相关旅游扶贫政策的同时，也有必要分析这些政策对官、商、民三方造成的影响，以便使扶贫政策顺利落实。

关键词：旅游扶贫 利益相关者 影响

中图分类号：F592 F323. 8文献标识码：A文章编号：1009-5349 （2019） 14-0048-02

改革开放近半个世纪来，我国居民收入实现了从低水平到中等水平的巨大跨越，我国经济总量也从极低水平快速发展到世界第二大经济体。在创造发展奇迹的同时，中国也而临着中等收入陷阱的巨大挑战。国家统计局数据显示，2017年中国基尼系数为0.4670，较最近触底的2015年上涨了0.005个百分点，超过国际警戒线标准0.400，数据表明我国居民收入存在较大的差距。对于如何跨越中等收入陷阱，缓解城乡之间、群体之间、行业之间、区域之间的收入差距成为经济社会发展迫切需要解决的问题。旅游作为带动经济发展的朝阳产业，具有涉及而广、关联度高以及综合性强的优势，对扩大就业，增加居民收入，改善居民生产生活条件以及促进当地经济发展具有积极作用。在当前和未来，旅游仍然是产业扶贫的重要抓手，也是精准扶贫的重要方式。

为了将旅游扶贫战略广泛应用于我国旅游扶贫开发实践当中，从2015年至今，国务院、前国家旅游局、国家发展改革委等部门陆续发布或联合发布了一系列的政策，涵盖乡村旅游、休闲农业、田园综合体、农业PPP等，为旅游扶贫工作的推进提供了支持和保障。然而，旅游业的综合性也决定了旅游扶贫的开展过程必然涵盖众多的利益相关者，这些执行主体、目标群体对旅游扶贫政策在基层社会的具体实践有较大影响，进而会影响这一政策的实施成效。因此，研究旅游扶贫政策对各利益相关者的影响，使不同利益相关者的利益要求能和谐共存，并且能够充分调动不同主体参与旅游发展的积极性，合理有效地协调不同利益相关者之间存在的各种问题，实现利益相关者参与旅游发展目标的一体化，成为可持续旅游业发展和推进PPT战略的关键所在。

一、国内相关理论研究

紧跟国家政策导向，旅游扶贫研究自2014年以来显著增长。我国旅游扶贫的障碍主要集中于以下方而：一是贫困地区资源有限，旅游资源等基础条件限制了旅游开发。二是扶贫过程中存在盲目开发的情况，同质化严重，质量参差不齐。三是扶贫绩效弱，贫困人口参与度低，目标主体难以真正受益。四是由于旅游扶贫的特殊性，政府管理部门的控制范围仅限于旅游企业，相关管理机构长期独立，各自为政，无法实行统一管理、规范和引导。针对上述问题，学者们提出了一些有价值的对策与建议。左冰引入相对重置成本和权利指数构建合作博弈下的收益分配模型，并通过推导得出了可同时实现社会福利和个体收益最大化的纳什均衡解，为现实中客观存在的关于旅游收益分配的各种社会事实提供了有力的理论解释，并提供了在实现社会正义之时的分配状态的描述和改善分配现状的政策建议。祁凯、杨志建立了政府、旅游企业和旅游者三方演化博弈模型，在基于有限理性假设条件下，探索旅游公共危机演化中三方决策主体的演化路径和规律，为政府的决策引导提供了理论依据。从利益相关者的管理理论和管理方法上进行研究能够为旅游扶贫的相关政策制定、平衡各利益主体的利益诉求、解决冲突、加强协作，完善旅游扶贫利益协调机制起到借鉴和启发作用，不断促进旅游业的和谐发展。

综合国内研究，已有的大多是只关注旅游扶贫单方而力量的如何介入，或只关注利益相关者的演化博弈，对于旅游扶贫对利益相关者影响的研究还非常匮乏。据此，本文从利益相关者视角下研究旅游扶贫的影响机制，提出了以政府、企业、當地居民、公益组织、高校科研机构以及旅游者为核心的多主体参与旅游扶贫理论框架，并具体阐述了旅游扶贫过程中各利益相关者受作用的影响路径。

二、国家对旅游扶贫的支持

从2011年开始，国家颁布了一系列推进旅游扶贫工作的相关政策文件，开展旅游“千企千村”帮扶行动，培养乡村旅游带头人，目标是到2020年，支持6000多个贫困村开展乡村旅游。这些政策既是对乡村旅游模式的创新，也是协调乡村旅游参与主体之间利益分配、促进关系和谐的有力一步。从2015年开始国家政策开始偏向支持旅游创客行动。将指导和支持返乡农民工、大学毕业生和专业技术人员通过乡村旅游实现自主创业。鼓励文化、艺术和科学界的专业人士到有条件的乡村地区发展，进行创作及创业，通过他们的行业影响力吸引带动更多相关业界人士。

此外，2016年10月，国家旅游局发布《关于实施万奇湾村支援旅游专项行动的通知》;2016年10月，国务院颁布了《全国农业现代化计划（20162020）》：2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规则》;2017年6月，农业部办公厅和中国农业发展银行办公室联合印发《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》。这些文件从用地、项目开发、技术培养、培育特色产业、创新产业业态、利益分配、投融资等为旅游扶贫提供强有力的支撑，且都与旅游业的利益主体高度相关。

三、旅游扶贫政策对利益相关者的影响

1.主要利益相关者的界定

基于Robson J和Robson I（1996）从旅游经营商包括股东、员工、游客、居民、政府、酒店、旅游交通、旅游景点、旅行社和媒体对利益相关者角度界定，Ryan在2001年丰富并优化了旅游运营商利益相关者模型，并明确了基于旅游运营商潜在利益相关者的关系，对不同的核心利益主体、不同利益相关者造成的影响度进行测评，将实证方法引入旅游利益相关者的研究。基于Ryan和国内研究的基础，本文确定了研究三个旅游发展中的利益相关者，主要包括：旅游企业（旅游开发商、旅游供应商如交通企业、餐饮企业、饭店宾馆等）;当地居民，当地政府。

2.對当地居民的影响

在旅游精准扶贫政策实施中，居民可以分为建档立卡的贫困户和普通居民两类，扶贫政策是专门针对贫困户的惠民政策。一方而，旅游扶贫政策能够提高居民收入，有利于居民生活水平的提高;能够改善交通等基础设施，为居民提供休闲娱乐的场所;可以在一定程度上提高居民的认知水平，促进当地居民教育等方而的转变。但另一方而，也存在较多的负而影响，主要表现如下：

第一，政策在基层的实践过程不可避免地受到微观权力的干扰，出现了村干部权力寻租和扶贫资源被俘获的现象。少数普通居民将扶贫作为一种稀缺资源，认为被评上贫困户本身就代表一种收益，出现争当贫困户的现象，真正的贫困户生活得不到改善。第二，当地居民被边缘化，在旅游扶贫的过程中，外来的公司通常掌握着主导权，原有的居民看似在旅游开发的过程中得到了公司给予的许多福利，提高了生活水平，许多人脱离了贫困，但他们也付出了代价，不仅脱离了原来的居住地，失去了原有的土地，同时村民也失去了对村落发展的主导权。第三，当地居民在旅游扶贫中受益差距较大。在风景旅游区，居民主要通过“农家乐”的运作参与旅游收入分配，为游客提供餐饮住宿等参与度较大的服务;其他行业的参与度相对较低，收入增长也相对有限。由于居民的居住地点、资金状况和运营能力不同，部分当地居民缺乏条件或无条件参与旅游参与度较大的服务;因此，有能力参与旅游开发和有条件进行经营农家乐的居民收入迅速增长，而其他居民并没有在扶贫政策下取得多大的实质性改善。

3.对旅游企业的影响

旅游扶贫最早从农家乐开始，逐步发展到乡村旅游，再到现在的综合统筹协调开发，政府正在慢慢理清自身定位，为企业参与扶贫提供更加宽松的环境与条件，但在关键环节尚无大的突破，主要体现在三点：

第一，企业很难取得政府的信任，政府对民营企业参与扶贫是欢迎的，但也时时警惕着民企借扶贫名义向政府要政策要支持，在没有充分取得政府信任之前，民企很难融入到扶贫项目当中，更谈不上获取优惠政策，事实上，多数企业还是希望在投资兴业基础上能够实打实地为当地脱贫出份力的。第二，扶贫的利益链条具有极强的排他性，扶贫可以说是一种不计回报的扶危助困行为，精准扶贫的核心就是资金去向明确，账目清晰，但是扶贫工作进展以来，其中的利益链条早已形成，并盘根错节，这一链条具有强烈的排他性，旅游企业难以真正受益以及介入到扶贫工作当中。第三，扶贫资金分散使用，额度有限，无法有效支撑起旅游扶贫。一方而，由于扶贫资金是按照贫困户人均进行拨付，而且要精准到人，无法做到集聚使用，加上总量不大，所以对资金量较大旅游扶贫项目来说是杯水车薪;另一方而，低息贷款的条件苛刻.限定对象，程序复杂，如果没有政府支持，企业几乎没有可能获得政策性贷款。虽然扶贫政策文件对企业旅游扶贫融资持积极态度，但无操作性强的细则出台，很难取得有效的成果。此外，一些政府高度重视当地旅游开发商和投资者的发展，以发展当地经济，从而进一步加强他们在旅游收入分配中的地位，却忽视了当地居民的参与。这些问题都在一定程度上加深了旅游企业与政府和居民之间的利益矛盾。

4.对政府的影响

在旅游扶贫开展的过程中，对政府的影响有三点：第一，影响居民对政府的信任感，精准有效扶贫，既能实现政府削减贫困的目标，又能体现政府的公平、正义和关怀，提高民众对政府的信任感，扶贫领域的腐败则会直接损害人民利益，侵蚀人民对党和政府的信任。第二，旅游扶贫在前期往往需要巨额的资金投入，由此可能带来严重的债务问题，旅游项目的前期投入大，回收期长，这对项目未来持续的盈利能力、政府的招商引资和规划评审工作提出了较高要求。第三，与民争利现象影响政府的公信力。项目是旅游扶贫的重要抓手，而政府在引进旅游项目、制定扶贫政策时却忽视了民主公开的原则，只是遵循相关专家的建议，这必然会使政府的公信力下降，影响政府权威性。

四、结语

扶贫是为了保障弱势群体能够共享改革发展成果，从而维护弱势群体基本利益、惠及民生的重要举措。在开展旅游扶贫过程中，要确保旅游扶贫项目的居民成为受益的主体。第一，实现旅游扶贫项目投资主体多元化，加强社区居民组织和指导，使社区居民以一定的组织形式参与到旅游项目开发中，实现多方利益相关者的相互制衡。第二，加大社区居民旅游技能培训和旅游产品开发的技术援助力度，提高贫困人口从事旅游业的能力，带动各方而的综合素质提升，使得旅游目的地呈现出良好积极向上的社会风气，给旅游者耳目一新的感受体验。第三，政府考虑在乡村旅游扶贫项目中应确保实现扶贫目标。旅游扶贫的确具有很多的优势，贫困人口的生活也确实得到了很大的改善。但是旅游扶贫是一个长期的过程，只有充分重视攻坚战中遇到的这些问题，才能真正长久地造福于贫困人口。