志愿者权益法律保护机制探析

郭一帆 郑晓英

摘 要：志愿服务事业是我国公益事业的重要组成部分，在扶贫、助残、助医、助邻等方面发挥了重要作用。志愿者作为志愿服务事业的主力军，为志愿服务事业的发展作出了突出贡献。然而，志愿者权益受损案件日益增多，引人深思。究其原因不难发现，志愿者权益保护存在法律规定不够完善、法律规定落实不到位等方面问题。为保障志愿者权益，促进志愿服务事业长足发展，明确各方法律责任、健全人身财产保护机制、畅通纠纷解决机制、设立志愿服务专项资金、加强志愿服务组织建设是应由之举。

关键词：志愿者;权益保护;健全机制

中图分类号：D911.01 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）07 — 0109 — 05

一、问题的提出

1993年底，共青团中央决定实施中国志愿者行动，自此，我国的志愿者行动拉开帷幕，据不完全统计，截止到2018年10月，我国志愿者总数已达8602万人，其中35岁以下志愿者占49%，是志愿服务的主要团体。志愿者在阳光助残、脱贫攻坚、恤病助医、环境保护、法律服务等领域，开展了形式多样的志愿服务活动，对推进精神文明建设、践行社会主义核心价值观、推动社会公益事业发展、促进国家安定团结发挥了重要作用。

志愿者作为志愿服务事业的主力军，通过法律规定保障其合法权益、赋予其物质和精神双重利益，既是我国法治发展的必由之路，又是激励志愿者参与活动，促进我国公益事业长足发展的必经之径。2017年8月22日国务院公布的《志愿服务条例》，规定了志愿者的各项权利，志愿服务组织的各项职责，志愿服务活动的参与形式以及志愿服务活动的经费保障、违法责任等内容，既为保障志愿者合法权益提供了法律依据，又为志愿服务事业的发展提供了标准和指引，体现了我国法治建设的进步。

然而，《志愿服务条例》颁布实施以来，志愿者权益并未得到充分保障，存在法律责任不够明确、人身财产保护机制不够健全、纠纷解决机制不够畅通、志愿服务经费不够充足等方面问题，影响了志愿者参与活动的积极性和主动性。因此，研究志愿者权益保护机制，结合当前现实通过理论论证提出建议、完善相关立法，以期实现志愿者权益的充分保护是十分必要的。

目前国内针对志愿者权益保障的研究从时间上看集中在2007年到2017年之间，其中绝大多数文献提出的志愿者权益保障途径是尽快出台全国性立法，通过立法规范志愿服务活动，对照当前《志愿服务条例》已实施一年有余的现实已然过时。新法实施之后，志愿者权益保护是什么现状？志愿者权益保护机制是否完善？若不完善，有什么解决措施？以上问题，是本文研究的核心问题。

二、志愿者权益保护现状

2017年8月22日，国务院公布的《志愿服务条例》对志愿者权益的保护贯穿于整个志愿服务过程。具体来讲，《志愿服务条例》规定了志愿者享有的10种法定权益：1.参与权，2.知情权，3.受培训权，4.保障权，5.开具志愿服务证明权，6.人格尊严及个人信息受保护权，7.优先获得志愿服务权，8.意见建议权，9.取消志愿者身份权，10.相关法律、法规、政策所赋予的权利。

同时，《志愿服务条例》也详细规定了志愿者权益保障机制如志愿活动可以根据需要签订服务协议，通过书面的协议明确志愿活动内容;志愿服务组织根据情况为志愿者购买相应的人身意外傷害保险;志愿服务组织应为志愿者无偿出具志愿证明等，这些志愿者权益保护机制保证了志愿者的合法权益，在一定程度上，鼓励和推动志愿者积极参与志愿服务活动，并促进了志愿服务公益事业的长远发展。

三、志愿者权益保护法律问题

《志愿服务条例》《中国注册志愿者管理办法》等行政法规的出台虽然加强了对志愿者权益的保护，但在实践中，志愿者权益保护仍不完善，例如2018年6月，志愿者小周（化名）参加义工联活动时，义工联所在大楼公共区域门厅因线路问题导致电灯不亮，小周便找来梯子修理，即将结束时，梯子突然倒塌，小周后脑着地大量流血，当即不省人事，为了治疗小周，家里已经花去10多万治疗费，未来小周还需面临20多万的巨额治疗费用。而小周的情况按照目前法律规定不能申请工伤，依照法律规定义工联只承担公平责任，小周的家人陷入迷茫：谁来为小周的安全买单？〔1〕

虽然最后小周获得爱心募捐终于得救，但不能不为我们敲响警钟，志愿者权益保护仍在路上。

志愿者权益保障在现实中并不完善，一方面是因为《志愿者条例》仍存在立法疏漏，志愿者权益保障机制不够健全，存在法律责任不够明确、人身财产保护机制不够完善、纠纷解决机制不够畅通等问题，另一方面是因为《志愿者条例》中规定的权益保障机制落不到实处，不能将志愿者“法理上的权益”转化成“现实中的权益”，例如志愿服务经费落实不到位、志愿服务组织怠于履行义务等。

具体来说，志愿者权益保护机制存在的问题包括：

（一）《志愿者条例》规定存在疏漏

《志愿者条例》虽然对志愿者权益规定得较为详细，也规定了多种保障机制，但是仍存在一定的立法疏漏，使得现实中事件发生仍无法可依，无条可据，这些立法疏漏具体包括：

1.法律责任不够明确

《慈善法》第一百零六条对志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象和第三人之间的侵权责任承担作出了规定。

这一规定明确三种责任：第一，志愿者给服务对象造成损害，慈善组织承担无过错责任，即不论慈善组织有无过错，都要承担责任。如果损害是由志愿者故意和重大过失造成的，慈善组织可以向志愿者追偿;第二，志愿者自身权益遭受损害，慈善组织承担过错责任;第三，不可抗力造成志愿者权益损害，慈善组织要承担公平责任。

但是对于服务对象或第三人造成志愿者权益的损害，而服务对象或第三人又无力偿还的情况，志愿服务组织是否需要承担责任并无法律的明文规定。现实生活中，志愿者因为服务对象或第三人造成权益损害，而服务对象或第三人又无力偿还的例子屡见不鲜，如果志愿服务组织不能给予一定补偿，不仅会打击志愿者服务热情，而且无益于志愿者权益保护。

2.人身财产保护机制不够完善

《志愿服务条例》规定了志愿服务组织为志愿者购买相应的人身意外伤害保险的义务，但只是为志愿者意外受损提供补偿途径，志愿者在志愿服务过程中产生交通食宿费用，或者产生财产损失应该如何补偿，法律并无明文规定。现实生活中，志愿者参与反扒活动而遭到财物损失〔2〕，志愿者参与救灾抢险却因高速“过路费”被拦截的例子〔3〕屡屡出现，若无法律明文规定，志愿者权益保护难以真正实现。

除此以外，志愿者在从事特殊领域抢险、救灾、救火等公益服务时受到人身财产损失，能否按照《工伤保险条例》中规定的情形认定工伤，法律也没有明文规定。甚至，志愿者在服务中牺牲，他们近亲属的抚恤金从哪来，法律同样没有明确规定。

3.纠纷解决机制不够畅通

《志愿服务条例》并未明确规定志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象之间发生纠纷后，可以采用的纠纷解决机制。

志愿者和志愿服务组织、志愿服务对象之间发生纠纷后通常采用自行协商的办法解决问题，有时志愿者会申请志愿服务组织介入调解志愿者与志愿服务对象之间的纠纷。但是申请相关调解机构如人民调解委员会调解的例子较为少见。至于仲裁方式，因为缺少仲裁协议或明确的法律规定，志愿服务纠纷申请仲裁的例子亦不常见。

而在诉讼案件中，志愿者通常处于弱势地位，作为志愿服务的主力军，他们拥有激情、热情，富有理想、信念，但也有着年龄、经验和经济条件等方面的制约，一旦他们需要诉讼时，会因高昂的诉讼费用及律师费用而放弃维权，这无疑不利于志愿者权益的保护，也不利于我国志愿服务的发展。

（二）志愿者权益保护机制落实不到位

法律的生命力在于实施，如果一部法律制定地再精细无比、逻辑严密，但是无法实施，或实施不到位，那么这部法律便没有意义，因此，志愿者权益保护机制研究不仅要从立法入手，更要探究法律实施现状。然而，目前，《志愿者服务条例》虽然颁布实施了一年多，但实际效果却并不理想。

1.志愿服务经费得不到保障

志愿服务经费来自于政府统筹、企业及个人捐赠以及志愿者缴纳一定费用等途径。但是这些经费来源不稳定，而且总量不足，难以支撑志愿服务活动长期持续开展。以蒲城县政府为例，2015年9月6日，蒲城县政府为支持残疾人创业，成立残疾人创业团队，为此蒲城县志愿者协会专门成立蒲城县志愿者服务中心，残友公益主題餐厅属其中一个创业项目。2015年9月25日，残友公益主题餐厅正式营业，但因为政府资金一直没有到位，2015年底，餐厅就停业了。〔4〕

类似的例子还有许多，政府统筹虽在一定程度上保障了志愿服务活动的经费，但是经费总量不足、难以及时到账等问题时有发生，企业和个人的捐赠这类经费往往来源不稳定、可持续性较差，志愿者个人缴纳的费用同样杯水车薪，总之，志愿者从事志愿服务活动难免会有“后顾之忧”。

2.志愿服务组织怠于履行义务

志愿者服务组织是志愿者权益的保障组织，只有志愿者服务组织恪尽职守，依法履行义务，志愿者的权益才能充分得到保障。然而，现实中，虽然志愿服务组织数量众多，但质量良莠不齐，组织管理者的管理水平不一，导致志愿服务组织怠于履行义务的情形比比皆是，例如志愿服务组织简化培训方式、内容，应该投保人身意外伤害保险而未投保，应该对志愿服务进行记录而未记录，应该帮助志愿者维权而未帮助，应该为志愿者开具志愿服务证明而未开具等。

志愿服务组织怠于履行义务，不仅不利于志愿者权益保障，而且会挫伤志愿者参与志愿活动的热情和意愿、阻碍志愿服务事业的稳定发展，应从志愿者服务组织自身建设和加强监管机制两方面入手遏制这种恶象。

四、健全志愿者权益保护机制

针对志愿者权益保护机制中存在的上述问题，需要在明确相关法律责任、完善人身财产保护机制、畅通纠纷解决机制、建立志愿服务经费保障体系、加强志愿服务组织建设等方面下功夫，多策并举，实现志愿者权益从“纸上”到“现实”的转变，免除志愿者“后顾之忧”，促使更多的人投身于志愿活动中，推动志愿者服务事业的长足发展。

（一）填补疏漏，完善立法

志愿者权益保障不到位，立法不完善是源头，因此健全志愿权益保障机制，首先应填补疏漏，完善立法。

1.明确法律责任

健全志愿者权益保护机制，首先需要明确相关法律责任。除了《慈善法》规定的几种法律责任外，需要明确的是服务对象或第三人造成志愿者权益的损害，而服务对象或第三人又无力偿还的情况，志愿服务组织是否需要承担责任的情形。

服务对象或第三人造成志愿者权益的损害，应由侵权人对其进行赔偿;如果第三人无力偿还，根据我国民法的公平责任原则、最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百四十二条的规定以及《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条的规定推定，应由受益人即服务对象给予适当补偿;如果服务对象不具备赔偿或补偿能力的话，为保护志愿者权益，避免志愿者权益出于长期受损状态，应启动志愿服务组织严格责任，由其向志愿者进行赔偿，再向侵权人追偿。

在司法实践中，北京中奥汇跑投资管理有限公司等义务帮工人受害责任纠纷一案〔5〕，池素珍作为北京中奥汇跑投资管理有限公司招募的志愿者，因第三人杨鑫驾驶不当造成人身损害，而第三人杨鑫不具有赔偿能力，法院判决中奥公司作为受益人适当补偿池素珍15万元，对于同类型案件具有指导意义。

综上，若志愿服务对象或第三人造成志愿者权益的损害，而服务对象或第三人又无力偿还的情况，志愿服务组织应对志愿者进行赔偿或补偿。

2.完善人身财产保护机制

首先，建议志愿服务组织扩大对志愿者投保的保险范围，不仅要实现志愿者人身意外伤害险全覆盖，而且要投保志愿者综合险和志愿者致害责任保险。志愿者综合险包括志愿者意外身故、意外残疾、意外门诊、意外住院等内容，能更全面地保护志愿者权益。而志愿者致害责任保险是指保险期间志愿者在志愿服务过程中因过错造成服务对象或第三人权益损害，其赔偿责任由保险公司承担的一种保险。这种保险可以减轻志愿者在志愿服务中的意外责任，免除志愿者后顾之忧。

其次，建议法律规定志愿者的报酬权。如志愿者在志愿服务过程因交通、食宿或意外事件损失了财务，可以在志愿服务期满后由志愿服务组织给予一定的报酬或物质补偿。虽然，志愿服务是一种无偿性、非营利性的社会公益事业，但是通过规定志愿者的报酬权，可以激励志愿者，尤其是志愿者积极参与志愿服务，促进志愿服务事业的更快发展。

再次，建议法律规定志愿者免缴一定的费用。例如，志愿者可以凭借志愿服务证明免缴公交费、图书借阅费，在一定范围内免缴景区门票费，救援、救灾志愿车辆在高速路段凭志愿证明免缴过路费等。

最后，建议将志愿服务纳入社会保障体系〔6〕，规定志愿者在从事志愿服务过程中意外受伤或亡故，可以参照《工伤保险条例》、《军人抚恤优待条例》、《伤残抚恤管理办法》相关规定处理。例如，志愿者在为抢救和保护国家财产、人民生命财产或者参加处置突发事件死亡的，参照《军人抚恤优待条例》第八条规定处理。

3.畅通纠纷解决机制

法律应明确志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象之间发生相关纠纷，可以采用的解决机制。《武汉市志愿服务条例》第48条规定了多种在志愿服务活动中发生争议时采用的纠纷决机制，这一规定可以作为参考。

在志愿活动中发生争议时，当事人可以首先选择自行协商解决，一方面可以使争议各方充分了解情况，在协商过程中通过诉求的争取和妥协，最终达成一致，另一方面可以避免其他救济途径的繁琐程序，节约成本，避免权益受损状态持续。

其次，申请其他组织调解，可以申请人民调解委员会调解，也可以申请法院进行调解，由第三方进行劝导、调解，可以更公平地解决争议，既是一种高效、便捷的纠纷处理机制，又是一种防止矛盾扩大，加强人民团结的重要手段。

最后，通过仲裁机构仲裁以及向人民法院提起诉讼，是权利救济的最后一道“防线”，如果争议难以通过协商、调解等方式解决，那么通过仲裁或诉讼，将获得最终的“了断”。

建议将志愿者权益纠纷纳入法律援助制度中，当经济基础较差的志愿者在志愿服务过程中，其合法权益遭受损失时，有权申请法律援助。而且法律援助形式不应限于仲裁或诉讼方式，应包括非诉方式，这样更能全面地保障志愿者权益。

（二）细化措施，确保落实

要健全志愿者权益保障机制，不仅要完善立法疏漏，更要细化具体措施，使规定更具可操作性，更贴合实际，这样才能确保法律落实到位。

1.建立志愿服务经费保障体系

建立志愿服务经费保障体系，首先设立志愿服务专项资金〔7〕，对专项资金的建立、使用、结算等环节设立严格的管理规范，由专门的機构进行管理，同时对不同的志愿项目设立不同的使用方式。管理机构要定期对资金的来源、存量、使用途径等内容进行公开，接受人大、党委、监察委等机构和全体公民的监督。

志愿服务专项资金除了政府拨款外，还应将社会捐赠、志愿者缴费等资金纳入其中，政府应出台优惠政策鼓励社会资本注入，如规定对志愿服务事业进行捐赠的企业或个人可以减免税收或获得有期限的特许经营权〔8〕等。

此外，应建立志愿服务经费责任体系，首先要明确政府责任，政府未按法律规定进行财政统筹或统筹后未及时拨款应承担什么法律责任，其次要明确志愿服务专项资金的管理机构责任，机构未按规定管理、使用资金，公开相关信息等应承担什么法律责任，最后要明确志愿服务组织的责任，志愿服务组织未按照规定申请、使用、结算志愿服务经费应承担什么法律责任，只有明确以上三者法律责任，才能真正建立志愿服务经费保障体系，使志愿服务事业得到长足发展，使志愿者权益得到真正保护。

2.加强组织建设，完善监督机制

志愿服务组织建设首先要提高准入门槛，健全退出机制。针对部分志愿服务组织专业人才缺乏、无固定办公地点、管理混乱、经费短缺等情况，有关职能部门要督促其整改，对于整改后符合条件的组织进行依法登记，不符合条件的不予登记。对于已经登记的志愿服务组织，一旦发现其活动违背志愿服务宗旨，甚至违反法律，应及时注销登记，使其退出志愿服务行业。

其次要完善内部治理。志愿服务组织应依据章程建立健全权责明确的内部治理结构。重点建立志愿服务工作机制和信息披露制度。志愿服务组织应当依法设立志愿项目、举办志愿活动、招募志愿者，并将全部信息在民政部信息系统予以记录。

最后，必须加强监督和管理。加强志愿服务组织的日常监管，建立行政管理部门、行业自律协会、社会公众多方参与的监督管理机制。建立和完善第三方评价和志愿服务组织的考核机制，开展服务组织基本条件、工作绩效、内部治理、社会影响等级评价和监督评价，将评价结果作为政府购买社会服务，并执行相关的优惠政策的一个重要依据。建立志愿服务组织诚信档案，对未能履行管理职责和未按规定进行志愿服务的行为予以记录，情节严重的追究法律责任。

〔参 考 文 献〕

〔1〕仪征义工受伤引发思考：志愿者的安全，谁来负责？〔EB/OL〕.2018-06-14.https：//www.sohu.com/a/235666122_717301.

〔2〕洪美月.公共安全共同供给中的志愿参与〔D〕.厦门大学，2017.

〔3〕痛心！志愿者前往阳春救灾，经过收费站却要留下买路钱！〔EB/OL〕.2018-09-20.http：//www.sohu.com/a/255017568_99978079.

〔4〕原告张某某与被告杨某某民间借贷纠纷一案民事判决陕西省蒲城县人民法院民事判决〔EB/OL〕.2018-09-30.http：//wenshu.court.gov.cn/content/content DocID=c09cfb09-1dac-4ed3-9c7a-a96a01341817&KeyWord=%E5%BF%97%E6%84%BF%E8%80%85%7C%E5%85%AC%E7%9B%8A%7C%E6%94%BF%E5%BA%9.

〔5〕北京中奥汇跑投资管理有限公司等义务帮工人受害责任纠纷二审民事判决书〔EB/OL〕.2018-09-10.http：//wenshu.court.gov.cn/content/content DocID=3099e186-40ea-4ae5-bda7-a9550017a15f&KeyWord=%E5%BF%97%E6%84%BF%E8%80%85.

〔6〕杨进涛.我国志愿者权益保护研究〔D〕.石家庄：河北经贸大学，2016.

〔7〕杨艳丹.城市文明发展中志愿服务的长效作用机制研究〔D〕.武汉：湖北大学，2018.

〔8〕贾恒，薛亚东.构建我国自然保护区志愿者服务体系的思考〔J〕.野生动物学报，2018，39（01）.

〔责任编辑：张 港〕