国外堤防风险管理现状及对我国的启示

(1.河海大学 企业管理学院，江苏 常州 213022； 2.河海大学 商学院，南京 210098；3.武汉工程大学 管理学院，武汉 430205)

1 研究背景

堤防是我国防洪工程体系的重要组成部分，是保障堤防两岸保护区人民生命财产免受洪水灾害的屏障，在防洪实践中发挥着显著的减灾效益。据全国水利发展统计公报显示，截至2017年底，我国已建成五级以上江河堤防30.6万km，累计达标堤防21.0万km，保护6.1亿人口、4.1千万hm2耕地[1]。1998年大洪水，长江干堤累计出现险情9 000余处[2]。2016年7月长江中下游五省强降雨，导致各种工程险情3 338处，其中堤防险情就达3 200多处[3]，累计投入抗洪抢险1 749万人次[2]，这些数据表明，我国堤防防洪能力有显著提升，但险情仍然较多，部分支流堤防和河湖堤防仍存在标准低、隐患多、风险大、影响面广等问题，是流域防洪体系的短板。由于堤防线长面广，易受到自然和人为活动的影响及破坏，一旦工程失事，将会影响堤防保护区经济建设及千百万人民生命财产安全。为了尽可能降低堤防失事的影响，世界各国对堤防风险管理进行了探索和实践。

2 国内外堤防风险管理现状与趋势

国外堤坝风险管理的研究始于20世纪60年代末。美国、荷兰、日本、澳大利亚等国家，最早将风险分析技术引入到大坝设计、大坝安全性诊断与评估中，后来逐步在大坝失事概率、工程费用-效益分析、风险标准、综合风险、大坝安全决策等领域推广应用。1993年美国密西西比河500 a一遇的洪水灾害引起了人们对堤防工程风险的广泛关注及对防洪策略的反思。经历几十年的发展，堤防工程风险的研究已从水文水力风险、堤防结构风险、失事后果等单项风险向堤防综合风险、系统风险转变[4-8]；防洪策略也实现从“唯堤论”到“多元化工程措施”，再到“工程措施与非工程措施相结合”的转变[9]。美国、荷兰、英国、日本在堤防风险管理方面取得较为丰富的研究成果，并将其成功应用于防洪实践[10]。

2.1 荷 兰

荷兰，又称为“低洼之国”，拥有世界领先的防洪之道，构筑了高标准、高科技、全方位的防洪减灾体系。荷兰主要防洪工程有堤防、大坝、防洪区、人工筑台、水广场、水上房屋等，如荷兰须德海工程、三角洲工程都是世界著名的高标准防洪大坝[11]。这些防洪工程体系保护着近60%的国土面积和大约70%的人口和经济。荷兰有超过3 500 km的重要堤坝工程，堤坝高度在3～10 m之间[10]。荷兰堤坝安全标准非常高，重要堤坝工程的安全标准是由国家来确定，次要堤坝工程的安全标准是区域省级政府来确定。

荷兰实施基于风险差别化(可接受的洪水概率)的安全标准，鹿特丹和西部斯凯尔特河部分地区安全标准达10万a一遇[12]。目前，荷兰对全国范围内53个围区的堤防安全每5 a进行一次评估。荷兰堤坝风险管理的相关立法是《水法》、《欧盟洪水指令》[13-14]。此外，制定了一系列洪水风险管理计划，如“2015年防洪计划”、“2100年防洪新计划”等，旨在洪水预报与堤防破坏预报的系统集成、堤防强度检测系统的开发[15]。

荷兰防洪综合管理组织体系包括国家政府、地方政府、市政当局和水董事会[11]。对于重要堤坝工程，国家政府负责制定堤坝防洪标准并协调地方政府之间的利益关系；地方政府负责指导、协调省市之间的利益关系；市政当局则负责防洪措施实施、人员撤离等具体防洪减灾行动；水董事会是独立于政府部门的第三方公众参与的基层组织，地位等同于市政当局，负责日常与水有关的具体事务，如堤防运营与安全维护、堤防风险分析与预警、水资源管理等[16]。

2.2 英 国

洪涝灾害是英国最普遍、投入最多的自然灾害。每年，英国超300万的住宅和大量重要的关键基础设施面临着洪水风险。为抵御洪水入侵，英国已建成约8 500 km防洪堤坝，堤坝高1～6 m。

英国堤坝和防洪管理的立法主要有《洪水和水资源管理法2010》。英国国家洪水与海岸侵蚀风险管理战略提出了应对所有类型洪灾风险的未来行动计划的总体框架，环境署负责掌握整个洪水和海岸侵蚀风险管理的情况，并负责堤坝和防洪工程的建设、维护和运行[17]。具体执行落实是由地方各部门组织，包括地方防洪部门、地方议会、内部排水委员会、河岸土地所有者、水公司、水库业主、路政管理部门等。地方洪水与海岸委员会将地方防洪部门指定下的各类组织部门以及有相关经验的独立团体协调起来，加强交流，提高合作效率。英国洪水风险管理的主要资金来自于政府，还有一些资金来源于合作伙伴内部排水委员会的排污费及特税的征收[18]。

英国环境署定期对所有堤坝进行详细检查，每年制定基于风险的堤坝维护计划，包括一系列维护工作及具体时间表。对于主要河流和海岸堤防，英国环境署建立了管理信息系统数据库，大部分数据面向公众开放。

2.3 法 国

法国大约有9 000 km堤防，近1/4的法国居民和1/3的工作都暴露在洪水风险中。在《欧盟洪水指令》的推动下，法国加强各类洪水风险管理政策，号召公众参与到防洪中，市民、企业、地方政府、国家都必须调整自己的行为。2014年法国实施了第一个国家洪水风险管理战略，主要提供面向公众的国家咨询服务，并成立洪水联合委员会，由该委员会给政府和利益相关者提供指导国家洪水风险管理政策的共享框架[10]。

法国环境署负责堤坝风险管理规则制定，地方服务部门负责推进管理规则的应用。近些年法国部分法令重新定义了水生环境和防洪管理的范围，将其延伸到了社区层面，国家或区域层面的防洪管理要与社区层面的管理保持一致。堤防管理基金主要来自于国家机构、区域、县域和市政部门，社区层面可通过征集税收来支持防洪活动基金。每个社区负责人必须制定社区防卫计划，计划包含以市民公众为主体的危机管理组织体系、风险和脆弱性的识别、计划启动条件，以及组织预警等。人员救援主要由消防队负责、国内安全管理部门协助以及志愿者的帮助。一般而言，堤坝常规风险管理与维护都要提前做好计划，或在一次调查后制定必要的维护计划及问题诊断说明。

2.4 比利时

比利时有长达700 km的堤防，包括潮汐堤、海堤和河堤，堤防安全标准达500 a一遇或1 000 a一遇[10]。1976年风暴潮洪灾事件后，比利时提出斯凯尔特河的安全计划，即δ计划，旨在堤坝的加高加固、防洪区建设及安特卫普下游风暴潮阻挡[19]。除了δ计划文件外，《国际堤坝手册》[20]也是常用的参考文献。

2015年，比利时建立堤坝知识网络(又称肯尼斯堤堰网络)，致力于加强知识交流和佛兰德斯堤坝管理的专业化。

比利时堤坝法案始于1979年，该法案允许水管理机构负责有关堤坝的维护、加固及新堤坝建设等一切必要的工作。2003年佛兰德颁布了有关综合水政策方面的法令，这意味着《欧洲水框架指令》和《欧盟洪水指令》在佛兰德法律中得以实施[21]。《综合水政策法令》中指出，流域地区制定流域管理方案，佛兰德地区制定水政策报告。综合水政策协作委员会负责综合水政策在佛兰德地区不同层次间的协调工作。佛兰德流域都有流域管理(各省、市之间的政治咨询)、流域部长(技术官员)和流域委员会(利益相关者的社会咨询)。佛兰德防洪堤分别由交通及公共工程部下的沿海部门和航运部门拥有和管理。

2.5 美 国

美国建立了全国堤防数据库和大坝数据库，据统计，美国有超过8 700个堤防系统，堤防总长度大约16万km[10]。美国关于防洪及堤坝的立法相对比较成熟，先后出台了《防洪法》(多次修订)、《国家洪水保险法》《洪水保险计划修正案》《国家洪水保险改革法案》《房主洪水保险负担能力法案》《国家大坝检查法案》《水资源开发法案》《国家堤防安全法案》《国家堤防安全计划》等[9,22-23]。

美国堤坝风险管理组织包括联邦政府、州立机构、地区机构、非政府组织、私人业主等。联邦政府机构包括联邦应急管理署、国家堤坝安全审查委员会和协调委员会、国防部陆军工程兵团。联邦应急管理署主要负责国家堤坝安全计划制定与实施；国防部陆军工程兵团负责堤坝安全的具体事务，如国家堤坝调查及堤坝信息网络数据库建设与维护、堤坝安全运行与维护、堤坝安全风险管理的技术指导性文件制定等[24-26]。

美国堤坝风险管理注重工程与非工程措施相结合，洪水保险制度是其重要的非工程措施之一。美国洪水保险制度从最初的自愿参保逐步转变为强制性参保，通过不断扩大参保范围、降低保险费率，提高保险参与程度[27]。由联邦应急管理署代表联邦政府与地方政府或社区签订保险协议，要求居民要获得住房贷款之前必须购买洪水保险，不同地区洪水风险不同，保险费率也不同。

近年来，堤坝保护区、洪泛区的洪水风险管理逐步落实到了社区层面[28]。以社区为核心的洪水风险管理将政府救灾为主扩展到政府、企业、社会公众多方力量共同参与防灾减灾全过程。

2.6 日 本

日本先后颁布了《河川法》《灾害救助法》《灾害对策基本法》，逐步建立了中央政府、地方政府、社会组织和公众参与的多灾种管理、多部门参与的灾害综合管理体系[29]。日本中央政府和都、道、府、县级政府主要负责防灾减灾计划制定、全面组织与综合协调等，市、町、村级地方政府及社会公共团体主要负责具体开展防灾减灾业务，社区公众参与防灾、互助自救。此外，日本建设省河川局编制了《河川堤防总检点手册》，在堤防工程安全性调查和评价方面积累了较多经验[4]。

日本灾害风险管理已从基于政府的灾害风险管理模式向基于社区的灾害风险治理模式转型[30]。日本各地绘制详细的灾害风险图，细化到每个社区、每条街道、每个住户，尤其是老幼病残孕等弱势群体所在地，并在风险图上标注各类灾害的易发区域以及应急疏散路线。社区管理人员负责给社区居民讲解风险图，并进行风险管理指导、教育和培训。

2.7 中 国

针对河道堤防的管理，我国出台了《中华人民共和国河道管理条例》(1988年发布，2011修正，2017年两次修正，2018年修正)。该条例明确指出，我国河道堤防管理实行流域统一管理与行政区域分级管理相结合的管理体制，流域建设与管理局负责河道堤防的统一管理与监督检查，沿江沿河各省市水行政主管部门的河道堤防管理局(处)负责管理，由下设的修防处、总段、分段或堤管会、分会等进行分级管理[31-32]。堤防风险管理与应急救援主要参照《中华人民共和国河道管理条例》《防洪法》《国家防汛抗旱应急预案》《水库大坝安全管理条例》等有关法律、法规和规章[33-34]。

堤防管护经费总体以地方财政负担为主，如长江干流堤防管护费用由所辖的市财政预算资金支出；省财政每年提供一部分堤防维护费返还款、防洪保安资金用于堤防管护；堤防所有直接保护范围内的利益相关者都需要缴纳堤防工程维护管理费[31]。福建省出台了《福建省江海堤防保险实施意见(试行)》，在全国率先开启堤防保险模式，充分调动保险公司参与堤防巡查监控、堤防信息化及物联网建设[35]。浙江省温州市水利局与保险公司签订《温州市堤防灾害保险服务合同》，为全市3～5级堤防集体投保，将不固定的灾害分散支出转化为可预算安排的固定保险费支出，分担和转移政府风险[36]。

目前，我国堤防风险管理有以下几个特点：

(1)堤防建设时空跨度大，遗留隐患较多，堤防工程防洪标准普遍不高。

(2)堤防管护费用主要以政府财政资金为主，除险加固经费不足。

(3)堤防风险管理相关法律法规还不完善，对于堤防的安全标准、风险水平、保护区经济补偿、保险制度等都没有制度化、法制化。

(4)堤防风险管理水平不高，重建轻管，社会公众参与不足，信息化建设程度不高，缺乏系统性。

2.8 各国对比分析

根据上述对荷兰、英国、法国、比利时、美国、日本和中国的堤防风险管理现状描述，总结归纳各国堤防风险管理特色，见表1。

从上述各国现状管理描述和表1可以看出，荷兰、英国、法国、比利时等欧盟国家堤防风险管理体系大致差不多，不同等级的堤防由不同层级政府机构来管理，一般设有专门的水管理部门，如荷兰水董事会、美国陆军工程兵团等，由水管理部门负责一切涉水事务，并设立一些协调机构，如洪水联合委员会、综合水政策协作委员会等。专门针对堤防的立法还比较少，堤防的法规往往参照各国水资源法、防洪法、大坝安全法以及《欧盟洪水指令》法案等。各国对堤防日常管护比较重视，定期进行全面深入的检查。部分国家比较注重堤坝数据库、堤坝知识网络等信息化建设，如美国建立堤防数据库、比利时和荷兰建立堤坝知识网络。美国和日本的防灾走向了社会化，如洪水保险制度、社区灾害风险管理。我国堤防风险管理还处于初级阶段，正在积极探索基于多主体参与的堤防风险管理长效机制。

表1 各国堤防概况及风险管理特征

3 国外堤防风险管理的经验对中国的启示

虽然我国堤防风险管理取得了一些进展，但与荷兰、美国等发达国家相比，还有不小的差距。从国外堤防和洪水风险管理的经验可以总结出我国堤防风险管理亟待改进的地方。

(1)加大投资，堤防修复加固，提高安全标准。与荷兰相比，我国堤防安全标准偏低，普遍在20 a一遇、50 a一遇。随着全球气候变暖，极端暴雨洪水还将增多，必须加大水利投资，进一步加固堤防，提高防洪安全标准，同时加强对堤防建设、修复加固工程的监管力度，注重工程质量和管理。

(2)转变防洪观念， 提倡洪水风险弹性管理。国际防洪经验告诉我们，必须“与水共存”“给河流以空间”“人水和谐”。除了修建的堤防和大坝之外，还可以基于低影响开发的城市规划与调整土地利用方式，设置一些洪泛区、滞洪区，给河流以空间， 增强洪水风险管理的弹性。通过法律的强制力来规范蓄滞洪区、洪泛区的开发建设活动，还可以通过激励政策来引导人们使用地面铺装透水材料、雨水收集设施等工程措施，将防洪减灾与生态保护结合起来，达到人与自然和谐共处。

(3)加强堤防管理立法，构建高效组织体系。目前我国堤防立法还不完善，且缺乏系统性。有必要进一步加强堤防相关立法工作，将堤防管理纳入到法制轨道。构建高效、统一、协调的堤防风险管理组织体系，形成堤坝综合防洪减灾中心及协调委员会，并在堤防管理法案中明确政府及主管部门、业主、其他利益相关者在防洪减灾工作中的职能、权利和责任。

(4)鼓励多主体参与，实现堤防管理社会化。减灾不仅仅是政府的计划和行动，同时也是一项社会学行动，必须取得全民的支持和参与。建立社区防灾减灾基层网络和工作机制，开展综合防洪减灾工作规划、风险隐患排查、风险图编制、预案编制、应急演练等。与非政府组织建立合作互助关系，比如签订应急计划、互助协议等，明确双方在洪水管理中的责任义务和工作分工；开展灾害预防宣传、教育与培训，培养全民风险意识，构建以社区为核心的基层防灾体系。积极探索洪水保险制度，加大公众参与力度，提出洪水风险社会消化机制。

(5)利用现代科学技术，实现堤防管理智慧化。借助互联网、云计算、大数据、人工智能等新兴信息技术，推进堤防风险管理的智慧化。加强高新技术与堤防监测、预警工作的深度融合，将遥感大数据和时空智能模型相结合，研发智能信息收集、处理大数据共享云平台，充分利用大数据和互联网来实现堤防监测、灾害风险预警、雨洪调蓄、生态环境监控等多功能一体化与集成应用，发挥全面综合的生态智慧化系统服务，提高防洪能力。

4 结 语

堤防是保护人民生命财产免遭洪水灾害的重要屏障，在防洪实践中发挥着显著的减灾效益。从各国堤防风险管理实践来看，堤防风险管理越来越受到重视，逐步在探索堤防风险管理信息化、社会化、法制化的创新模式。我国堤防风险管理还需进一步加强，一方面要加强“硬”管理，如提高堤防安全标准、改变城市规划和土地利用方式等；另一方面也要加强“软”管理，如完善堤防管理立法、探索堤防风险社会化消化机制、研发堤防生态智慧化服务系统等。