关于天津市实施乡村振兴战略的几点思考

刘长卿

（国家统计局 北辰调查队，天津 300400）

实施乡村振兴战略，是党的十九大对“三农”工作做出的重大决策部署，是新时代农业农村发展的必然要求，是当前“三农”工作的总抓手。当前天津市正处在城镇化快速发展的阶段，都市型农业建设、重点领域改革、城乡体系建设全面推进。加快实施乡村振兴战略，加强规划引领，推动农业农村现代化，促进农民增收，成为亟待研究的课题。本文深入分析天津市实施乡村振兴战略的优势、面临形势，并就重点问题提出意见建议。

1 天津市城镇化建设稳步推进，“三农”工作再上新台阶

1.1 现代都市型农业成效显著

据《全国农业现代发展水平评价报告》，天津以71.64分次于上海、江苏、山东，居全国第4位。据《中国都市现代农业发展报告2017》，天津市都市农业发展指数居全国大中城市第5 位。

天津市优势明显，农业设施装备达较高水平。截至2017 年末，建成4 万 hm2高标准农田，20 个现代农业园区，155 个养殖园区，设施蔬菜播种面积占蔬菜播种面积70%，耕种综合机械化水平比“十一五”末提高超过5 个百分点，居全国前列。农业结构调整成效显著。以“一减三增”为突破口，截至2017 年底调减低产田7.2 万 hm2，经济作物增收1 782 元·（667 m2）-1，总计促农增收14亿元以上。养殖业占农业总产值比重超46%，高于全国平均水平近8 个百分点。蔬菜等菜篮子主要农产品自给率在主要大城市名列前茅，科技支撑作用凸显。形成黄瓜生猪肉羊等优势品种，生物兽药产值和产业的集中度全国领先。智慧农业加快发展，“三网联动”深入实施。科技对农业增长贡献率达65%，比全国平均水平高7 个百分点。农产品质量安全方面，加强放心农产品生产基地建设，完善农产品质量安全追溯体系。全市农产品连续多年抽检合格率98%以上，全国名列前三。

1.2 重点领域改革不断取得新突破

农村集体产权制度改革稳步推进，2017 年底全市有765 个村完成村集体产权制度改革试点，已建成农村产权流转交易市场体系。农村土地承包经营权确权颁证工作全部完成，2 707 个村登记承包地面积24.2 万 hm2，颁发证书59 万份，发证率99%。蓟州区宅基地制度改革工作取得突破。2017 年自愿有偿退出280 宗，农村住房财产权抵押贷款168 笔。农村金融改革持续深化。强化涉农贷款投放、农村资源资本化等方面改革力度，扩大政策性农业保险的覆盖面，加大财政拨付力度，支持农村金融机构和融资担保机构发展。其他改革方面，经济发达镇行政管理体制改革试点稳步推进，目前，天津市评估组已对双街镇实地评估验收并积极评价。宝坻农村产权流转交易市场建设试点工作得到国家专家组充分肯定。武清国家现代农业示范区农业改革与建设试点顺利结束。

1.3 现代城乡体系建设日趋完善

1.3.1 城乡发展一体化体制机制不断健全 健全城乡发展一体化体制机制是当前我国解决“三农”问题的重大战略任务。十八大以来，天津市城乡发展一体化体制机制建设不断深入。通盘考虑城乡发展规划编制，构建统一的空间规划体系；推进城乡基础设施建设一体化，统筹推进交通、水利、防灾减灾等公共基础设施建设；户籍制度改革不断深化，统一城乡户口登记制度，放开本市户籍人口迁移限制，加强支持非户籍人口市民化，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农村转移人口落户数量挂钩机制；深入实施全民参保计划，同步提高城乡居民医保财政补贴标准，目前已实现基本养老保险覆盖全体职工和适龄城乡居民，基本医疗保险覆盖全民，工伤、失业、生育保险参保率超过90%。

1.3.2 城镇化建设持续推进 城镇人口聚集和产业支撑能力不断提升，初步形成了一批生态宜居、资源节约、富有活力的特色小城镇，空间布局不断优化，城镇体系日趋完善，城市压力得到有效疏解。产城融合示范区在区域规划、基础设施建设、重大项目引进等方面取得重要突破。深入推进国家新型城镇化综合改革试点，先后有一区三镇入选，蓟州区的成功做法作为首批试点经验在全国推广。据测算，近5 年非农就业占比复合增长率、非农产值占比复合增长率两项指标与城镇人口占比复合增长率的比值均接近1，表明非农就业率、工业化与城镇化的动态发展比较协调。据国家自然资源部数据，天津市城市节约集约利用综合指数为53.2，居全国各省市之首，较全国平均水平高出71.8%。常住人口城镇化率82.9%，较全国平均水平高出41.7%。2017 年，天津市农村常住居民人均可支配收入21 754 元，居全国第四。

2 面临形势

2.1 农业农村基础地位不容忽视

保供给保生态功能不可替代。截至2017 年底，放心菜基地达234 个，放心猪肉基地180 个，改造提升312 家放心肉鸡养殖基地，蔬菜供给率100%，肉蛋供给率65%以上，生态、休闲观光旅游度假功能越来越凸显，休闲农业吸纳大量就业，在京冀地区影响逐渐提高。人口和就业方面，乡村常住人口265.8 万，占比17.1%，一产吸纳就业人口62.7 万人，占比7%。土地利用方面，据全市第二次土地调查，土地总面积119.2万 hm2，其中农用地69.8 万 hm2，占比58.6%。农村建设用地广泛分布于各镇村及园区，其中农村居民点用地占比30.6%。

2.2 土地利用面临挑战

一是农用地保护压力加大。一方面天津正处于工业化、城镇化快速发展期，经济建设对建设用地的需求逐步加大，建设用地增加空间有限；一方面耕地保有量不容乐观，据第二次土地调查主要数据，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》下达天津的耕地保有量到2020 年为43.73 万 hm2。但2016 年末，天津市耕地面积已降至43.69 万 hm2。二是建设用地供应不足与集约利用程度不够并存。部分建设用地利用率和产出水平不高，或分布零散，尤其是农村居民点。乡镇企业规模小，用地粗放，没有形成集聚效应，另一方面一些重大建设项目因为建设用地指标不足而无法落地。

2.3 城镇化质量有待提高

2.3.1 城镇化区域发展不协调 总体看，天津常住人口城镇化率82.9%，户籍人口城镇化率70%，均超过我国城镇化规划提出的2020 年分别达到60%和45%的目标，但10 个涉农区县总体仅分别略超75%和50%，从户籍人口看，有6 区户籍人口城镇化率低于40%，个别区低于20%，全市有大量外来人口落户困难，难以共享城镇化发展成果。以1 000 个困难村为代表的部分村仍较大幅度落后于农村整体发展水平，主要是缺乏主导产业。都市型现代农业在覆盖范围、聚集效应等方面需进一步加强。

2.3.2 城镇化速度略低于工业化进程 从城镇化发展的一般规律看，工业化是城镇化的主要推动力，城镇化率与非农产业产值、就业等反映工业化水平的指标高度正相关。由图1 可知，城镇化率与工业化率的比值合理范围是1.4 ～2.5，全市平均来看是在合理区间内。但具体看，非农产值占比与城镇人口占比的比值基本在1.2 以上，表明城镇化相对滞后，非农就业占比与城镇人口占比的比值均在1.12 以上，表明在农村还存在大量非农就业人员，农业转移人口市民化不彻底。部分区相关比值更加明显。

图1 2005—2017 年城镇化质量相关指标

2.3.3 社会保障方面差距依然存在 优质教育资源农村相对不足，社保方面在缴费档次、待遇水平、养老金额度等方面总体与城镇相比差距较明显，这与农村居民收入水平密切相关。2017 年天津市城乡收入比为1.85，城乡收入结构不协调。

2.4 乡村振兴统一规划有待加强

2018 年9 月，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》，对实施乡村振兴战略第一个五年工作做出具体部署。除公布实施意见，全国超过三分之一的省、直辖市从今年初开始陆续公布乡村振兴规划。2018 年2 月，天津市召开农村工作会议对乡村振兴战略做出部署，出台《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》，目前全市及各区正在抓紧制定规划。

3 意见建议

3.1 转变传统发展观念，深刻领会乡村振兴历史意义

一是充分认识实施乡村振兴战略现实意义，深刻认识到“发展的最大不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”的论断同样适用天津，增强对农村特别是传统农业村发展危机意识，坚决破解传统农业村走向衰弱的治理难题。二是要真正转变传统观念，结合天津发展实际，深入理解实现内涵式优先发展、城乡融合发展、农业农村现代化、政策坚持与创新并举、强调生态补偿和产品质量等新提法、新要求、新趋势。三要提升认识高度，深刻认识到实施乡村战略是我国经济正面临新旧动能接续转换、经济转型升级和国际贸易与环境新形势，系统解决现代市场经济体系运行深层次矛盾重要可控的抓手。

3.2 强化规划引领作用，为高质量发展提供有力支撑

土地规划是乡村振兴的基础。在已有政策规划基础上，统筹规划，科学调整，着力缓解基本农田保护压力与建设用地紧张矛盾，加快建设用地向园区集中，提升土地集约利用水平。加快编制乡村振兴规划。紧紧围绕产业发展、生态保护、乡村治理、文化建设、人才培养等方面，坚持城乡融合、一体设计，统筹布局城乡生产、生活、生态空间，明确总体思路、发展布局、目标任务、政策措施，为推动乡村全面振兴奠定坚实基础。鉴于乡村振兴规划的高跨度和复杂性，注意吸收科研、艺术、民众、互联网、金融等创新力量参与，高水平完善相关规划，实现多规高效融合。

3.3 加快构建完善城乡融合发展体制机制和政策体系

一要将产城融合作为城镇化主要发展路径和主抓手，加快推进产城融合示范区建设，完善相关体制机制和政策体系，充分发挥带动引领作用。二要切实构筑城乡要素双向流动体制机制，重点扫除城乡要素资源流动障碍，打通城市化与逆城市化通道。三要持续推动城乡在建设规划、产业布局、生态保护等方面统筹融合，加快形成以工促农、以城带乡、城乡互补、共同繁荣的新型工农、城乡关系。四要深化实施外来人口的吸纳、落户工作，持续推进“海河英才计划”，确保引进来、留得住、融得进。五要继续推进农村户籍人口城镇化工作，确保村集体经济组织成员权益同时，严防形成坐享改革成果利益群体，权衡城乡公平发展。

3.4 大力发展现代都市型农业，提升农业现代化水平

农业供给侧结构性改革方面，一是依托“四区两平台”建设，强化农业示范区、农业高新技术产业、对外开放合作推进力度，大力培育优势产业，优化产业结构；二是进一步优化农业区域布局，重点利用资源分布的区域性特征，加大政策扶持力度，做大做强主导产业和优势农产品；三是紧密依托市场，调整优化农产品结构。积极培育新型农业经营主体和服务主体，培育壮大农业农村新产业新业态。大力发展设施、观光、种源等现代都市型农业，加快培育家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业及农业生产性服务业，推动农业与精深加工、休闲旅游产业融合，重视发挥金融扶持“新型农业经营主体”做强做大的作用。

3.5 政策坚持与创新并举，全力推进重点领域改革

一是继续推动农村集体产权制度改革，加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，积极发展新型农村集体经济，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制和形成有效维护村集体经济组织成员权利的治理体系。二是加快推进经济发达镇行政管理体制改革试点，在经济社会管理权限、内部管理体制机制、财政管理体制等方面持续发力，不断激发发展内生动力。三是充分借鉴国内外经验，积极创新，提前布局，深入研究回归农村的可能人群，综合信息咨询、教育培训、财政支持、政策扶持等，初步建立一套支持回归农村回归农业体制机制。四是继续深化农村金融改革。

3.6 多举措增加农民收入

一是积极筹备开展新型职业农民培训。重点面向家庭农场、农民合作社等经营主体农民，开展农业新品种、新技术和新模式培训，规范认证，提高含金量。二是将新一轮结对帮扶困难村作为优先任务，推进“一村一策”经济发展项目，大力发展主导产业，尽快实现困难村整体脱困。三是积极拓展农民增收渠道，重点依托天津市农业物联网平台不断探索农业物联网应用新模式，重点发展农民专业合作社和休闲农业，积极探索农村承包土地流转机制和土地规模经营形式，大力发展农民土地股份合作社和家庭农场。四是强化帮扶生活困难群体工作。