央地财政关系再迎重要调整

郑嘉璐

400多年前，明代中叶，如果你是某个县城的知县，你很可能要盯着眼前的账目本说：我太难了。由于地力不同，地貌各异，许多地区会根据不同等级的土地区分田赋的税率，比如浙江省湖州府就曾上报了599种税率。如果再算上附加税和加耗（运输成本），缴纳田赋的等级将膨胀到上千种。

复杂的税率设置只是明代混乱财政政策的一个缩影。黄仁宇在《十六世纪明代中国之财政与税收》一书中总结：“明朝政府的收入与支出好像一条注入沼泽的河流，有无数的分叉与汇合。”明代统治者过高估计了自己，企图在这个庞大的帝国强制征收单一的田赋，实现中央对财政的统一管理，但这超出了当时的技术能力，也为明代的统治埋下了许多隐患。

换句话说，明代财政政策的最大问题就是没有处理好中央与地方的财政关系。

中国的国土面积广大、地区差异明显，历史上，对于如何处理央地财政关系，历代官员、思想家提出了许多建议，也有不少实践。但回顾历史，央地财政关系却陷入了一种困局：如果财权集中于中央，就会扭曲地方政府的行为，伤害基层社会的活力；可如果财权下放，又不利于整个国家的组织效率，甚至可能使中央政府的权威下降，导致弱干强枝的局面。

新中国成立后，央地财政关系也经历了数轮调整，而每一次制度的改变都会深刻影响中国经济社会的变迁。40多年前，财政大包干取代了“大锅饭”体制，地方政府分灶吃饭，自收自支，这调动了地方筹集财政资金的积极性，社会活力得到释放；20多年前，分税制改革落地，中央财力增强，由政府主导的大规模投资性建设逐渐成为经济增长的主要动力。

2019年10月9日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出了三项改革举措。外界有评论认为，这是分税制改革后央地财政关系的又一次重要调整。

减税降费后的财政压力

值得注意，《方案》提出的背景是当前中国大规模的减税降费政策。2019年的《政府工作报告》中，国务院总理李克强提出今年全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。

这一数字超出了外界的预期。2018年，中国全年减税降费规模约为1.3万亿元，超过了年初设定的1.1万亿元的目标。在各级财政更加紧张的2019年，外界普遍预计，减税降费的总规模不会超过1.5万亿元。2万亿元，接近前一年目标的两倍，这对地方财政是不小的考验。

就在2019年全国两会之前，各省陆续公布了2019年的财政预算草案，“财政收支矛盾”成为各省的共识。山东省的表述是，受一系列减收增支因素叠加影响，2019年财政收支矛盾将十分突出；而首都北京说得更直接：可用财力大幅下降，为近年来财力最“紧”的一年。

山东和北京还属于财力相对充足的东部沿海地区，中西部地区的财政压力就更大了。贵州省公布的预算草案显示，2019年，该省一般公共预算收入的增速仅为2%，而去年的增速有7%，相差五个百分点。

相应的，全国一般公共预算收入同比仅增长3.3%，之所以还能保持增长，很重要的一个原因是前9个月的非税收入同比增加了5363亿元，增长29.2%。

2019年已经过去了三个季度，减税降费的实际执行情况如何？10月17日，财政部举行新闻发布会，据介绍，仅今年前8个月，减税降费的规模就超过1.5万亿元，今年全年的减负量，将比预计的2万亿元还多一些。體现在数据上，税收收入自5月份以来连续下降。5-9月全国税收收入分别同比下降7%、6%、2.8%、4.4%和4.2%，1-9月全国税收收入累计下降0.4%。

相应的，全国一般公共预算收入同比仅增长3.3%，之所以还能保持增长，很重要的一个原因是前9个月的非税收入同比增加了5363亿元，增长29.2%。不过，这部分增长并非来自行政事业性收费，而是为了有效应对预算平衡压力，一些特定金融机构和国企上缴利润及盘活国有资源资产收入增加导致的。这也从侧面显示出各级财政所面临的收支压力。

在这样的大背景下，国务院下发改革方案，最主要的目的就是支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难。

地方财政“造血”

具体来看，《方案》共包括三项改革措施，分别是保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方。

在2016年“营改增”改革全面推开以前，营业税作为地税收入直接纳入地方财政，大概占到地方一般预算收入的1/4；增值税则作为分享税，75%上划中央，25%留给地方。“营改增”全面施行之后，本来归地方的营业税全部转化为增值税，这就明显降低了地方财政的收入。为了保持地方与中央财力格局总体不变，国务院为“营改增”提供了两到三年的过渡期，在这期间增值税由央地五五分成。

到2019年，两到三年的过渡期眼看着要到期了，增值税的分成方式要怎么调整呢？这次《方案》的第一条改革措施，就是明确了在过渡期到期后，继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变。

稳定的分成比例打消了地方财政对增值税收入不确定的担忧，而稳定预期的意义绝不仅限于保障地方政府的现有收入，更在于刺激地方财政造血。众所周知，增值税的税基是企业，增值税分成比例稳定后，地方政府对于发展产业所能获得的回报更有数、更有底，主动培育和拓展税源的积极性更强，直白的说，就是更愿意发展当地经济。

与稳定增值税分成比例类似，另外两项改革措施都是为地方增收减支，从而减轻基层财政压力的。最明显的是消费税领域的改革。《方案》提出，要在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

怎么理解呢？简单来说，消费税要从中央划归地方了。单看金额，现有的消费税算不上主体税种。2018年，国内消费税总额10632亿元，仅占全国税收收入的6.8%，排在增值税、企业所得税和个人所得税之后；2019年1—9月，全国消费税收入11448亿元，虽然同比增长15.8%，总量依然有限。如果对这个数字没有概念，可以做个比较，2019年中央财政安排对地方转移支付7.54万亿元，是消费税的五倍以上。

有人说，万亿量级的税收如果拨付给地方，也是不小的数字了。这说法并不准确，要注意，《方案》中明确规定：“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。”也就是说，原有的消费税所得，还有一定比例要继续划归中央财政，新增的部分才归地方。

其实，消费税改革的关键并不是现有税额的分配，而是为地方财政拓展一项极为重要的税源。与前文所述增值税的逻辑类似，当消费税成为地方税后，地方政府就有了扩大税基的动力，可以设想，地方政府会努力刺激消费来获得更高的消费税收入，这样一来，地方的获益就不仅限于现有的消费税额度了。

更重要的是，消费税是受益性很强的税种，将消费税划归地方财政，能激发地方政府提供公共服务的积极性。比起缓解地方财政困难，引导地方政府改善消费环境的影响更加深远。

地方政府激励的转变

分税制改革以来的很长一段时间里，中国地方政府一直热衷于吸引企业投资。这是因为地方政府主要的收入来源是企业所得税分成、增值税分成及营业税。换句话说，地方政府的税收基本来自企业产出：企业销售产品多、利润高、增值大，地方政府获得的税收就多。

这种地方税设置激发了地方政府发展经济的积极性，出于税收的激励，地方政府有动力吸引企业到当地投资，还会利用税收杠杆进行经济竞争，这客观上促进了过去二三十年里中国经济的增长。

但随着中国经济的发展，统一的大市场已经基本形成。市场竞争越平整，越有利于发挥市场在全国范围乃至世界范围内资源配置中的效率。如果放任地方政府以发展本地经济为首要目标，很可能异化地方政府的行为，伤害辖区居民的利益。

可以说，连续几年的大规模减税降费为新一轮财税改革提供了一个契机。

逻辑很简单，由于纳税的主体是企业，地方政府自然更愿意为辖区企业而非居民提供服务和保护。政府与企业互动密切，在GDP增长的同时，可能出现政企合谋、环境破坏、地区差距扩大等问题。

所以，地方財政收入更应该与好的公共服务挂钩。试想一下，如果地方政府提供的公共服务越好，获得的税收就越多，那地方政府一定有动力转变职能，去尽可能地提供最好的公共服务。这样一来，地方政府的工作重心将从为企业服务转变到为居民服务上。

中国人民大学财政系主任吕冰洋教授在接受《南风窗》记者采访时，曾以三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”为例，介绍过这种转变。如果地方税收主要来自增值税和企业所得税，地方政府就有激励保护这个企业，因为三鹿公司是纳税大户。但假设地方税收的主体是消费税，就是说所有进入超市的商品，都需要按固定比例纳税给地方财政，那地方政府就不会死保企业。因为三鹿倒下去，居民还可以选择其他品牌的奶粉，继续消费，当地的税收不会受到影响。

并且，地方政府不但不会偏袒企业，反而有激励查处问题企业，保护消费市场。原因很简单，如果地方政府不查处问题产品，当地的消费环境就恶化了，居民有可能跑到周边城市去消费，那与消费紧密相关的税收就随之流走了。

可见，消费税由中央划归地方，改变的是地方政府的执政理念。对地方来说，保护好消费环境才能获得更高的税收，这实际上增加了居民的福利。这也是为什么许多人将“消费税下划地方”视作央地财政关系调整的一项重要改革。

可以说，连续几年的大规模减税降费为新一轮财税改革提供了一个契机。理顺中央与地方财政分配关系既是减税降费大背景下的现实需要，又是中国建立现代财政制度的必经之路。短期来看，三项改革措施能缓解地方财政运行困难；长期来看，稳定增值税分成比例将继续鼓励地方发展经济，而消费税下划地方则激发了地方政府提供更好公共服务的动力。