公共安全语境下城市轨道交通大客流的风险分析与应对

付逸飞，任家鑫，翟大刚，胡启胜

（上海公安学院，上海 200137）

引言

城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，其安全运行对保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定具有重要意义［1］。以上海市为例，全市约53%的公共交通出行客流集中在城市轨道交通。而据不完全统计，截至2017年年底，全国已有34座城市开通运营城市轨道交通线路，总里程达到5033公里［2］。在城市轨道交通线路和里程不断增加的背景下，我国城市轨道交通客流压力也在不断上升，在2018年，我国共有11 座城市日均客流突破100 万人次，有6座城市单日客流强度曾超过2 万人次/公里（以上数据不含我国香港和台湾地区），而杭州市轨道交通更是14 次刷新客流纪录［3］。总体来看，未来我国城市轨道交通的开发建设仍将处于快速发展阶段，客流也仍将处于不断增长的状态。但是，近年来针对城市轨道交通实施恐怖袭击和极端行为等非传统安全威胁的伤痛未消，因大客流应对处置不当发生的拥挤踩踏、群死群伤等事故的阴霾未除，使得城市轨道交通安全运行的压力日趋加大。

近年来，无论是学术界还是实务界，均已经逐步认识到城市轨道交通大客流所引发的公共安全风险与隐患。袁桂娟（2016）认为大客流是造成城市轨道交通安检效率太低的主要原因之一［4］；陈文彪（2016）指出城市轨道交通大客流给公安机关开展反恐怖应急处置工作带来了严峻考验［5］；陆跃伟（2017）将大客流视为恐怖活动、个人极端事件以外的第三大安保风险点［6］。裴岩、于斌等人（2017）认为在严峻的常态大客流压力下，乘客恐慌心理及奔逃行为更可能引发大规模乘客的无序拥挤、踩踏等危险情况的发生［7］；徐勇、张新磊（2018）则指出城市轨道交通客流量的几何倍数增长使得发生恐怖袭击、个人极端行为、治安秩序问题等公共安全案事件的概率大幅上升［8］。城市轨道交通大客流的公共安全风险，已不仅仅是地铁运营公司的运营安全范畴，更事关城市轨道交通的整体安全运行，需要引起属地政府，尤其是城市轨道交通公共安全管理责任部门的高度重视。

一、风险：公共安全语境下的城市轨道交通大客流

与打击偷盗、抢夺、抢劫等多发性侵财犯罪强调对个体的安全性保护有所不同，城市轨道交通大客流强调的是对公众的群体性保护，即公共安全。一般认为，公共安全（Public Safety）指的是“公共”的“安全”。这个“公共”限定了主体，即非个体的，属于公众的、社会的；“安全”则表明了概念的内涵，即没有遭受危险、威胁、危害或损失的一种状态；“公共安全”即是指公众没有处于危险的状态。类似的构词方式还有“国家安全”和“个体安全”。顾名思义，“国家安全”（National Security）即是指国家没有处于危险的状态，在我国的《反恐怖主义法》《突发事件应对法》中均在表述中将“国家安全”放于“公共安全”一词之前；“个体安全”（Individual Safety）即是指个人作为主体的生命和财产安全，在我国的《刑法》《治安管理处罚法》中针对如何保障公民的“个体安全”进行了详细的阐述。这里值得注意的是，因《刑法》中“危害公共安全罪”的存在，我国法律界曾对“公共安全”的界定出现过争论，争执的焦点在于“公共安全”中的“公共”究竟是指不特定的人还是指特定的多数人［9-10］。目前，支持“公共安全是指不特定或者众多人的生命、身体健康或财产安全”的说法越来越多。其中，“不特定”是指可能威胁到公众中不确定的一个或者几个人，因而具有公共的危险性。

由此可以推出，“城市轨道交通公共安全”就是指城市轨道交通作为主体没有处于危险的状态，位于城市轨道交通中的不特定的人或者众多人的生命、身体健康或财产没有遭受威胁或损害。在这样的语境下，城市轨道交通大客流这样的情形，显然不是一种公共安全的状态，并且存在着潜在的拥挤、踩踏、恐慌、窒息的危险性，对不特定的人或者众多人的生命、身体健康都构成了潜在的威胁，并且大客流所引发的次生和衍生事件容易引发群死群伤，给公共安全带来了极大的风险。

二、风险的生成：城市轨道交通大客流的成因与隐患分析

城市轨道交通大客流的成因较为复杂，不仅涉及微观上的客流疏导与管理措施，而且涉及宏观层面的城市轨道交通规划设计、路网布局和客流长期快速增长等多个因素，其安全隐患也引起了公共安全风险系数的上升。

（一）成因分析

一是前期规划设计存在缺陷。目前我国越是城市轨道交通建设较早的城市，如北京、上海和广州，其大客流的问题就越为突出。其原因可能在于我国城市建设、土地开发、商业配套、人口导入的速度太快，导致原定城市轨道交通的规划运能与现实中的客流运量存在严重偏差。以上海市轨道交通二号线徐泾东站为例，该站在原规划建设中仅仅是一个郊区的小型车站，客流并不密集，然而车站建成后不久，国家会展中心（上海）选址于此站上方区域，导致该车站在会展期间客流压力激增。

二是路网布局不够科学合理。一般认为，随着城市轨道交通路网结构的补充和完善，理论上城市轨道交通各车站的客流将相对分布均衡，车站承载客流的压力将会减轻，例如我国西安、成都、杭州等城市，由于其路网线路尚在快速建设中，导致已建成的线路中，客流强度（平均每公里的客流人次）相对较高。而部分早期路网布局不够合理的城市则已经在承受着高负荷的痛点。以上海为例，城市轨道交通在中心城区线网密集、换乘点多，郊区呈射线辐射状，缺少换乘点，造成大量郊区客流必须进入中心城区换乘线路，使原本客流压力较大的中心城区车站更是“雪上加霜”。

三是客流持续出现快速增长趋势。城市轨道交通一旦在城市中开始运营，其快速、便捷、准时的优势将会在城市公共交通体系中凸显，产生对客流的极大吸附作用，因此客流将会持续出现快速增长的趋势。以北京市为例，北京地铁用了10年时间从100万人次的日均客流增长至400 万人次的日均客流，随后仅用了8年时间即从400 万人次的日均客流增长至1000 万人次的日均客流（如图1 所示）。可以预见，对于刚刚建设轨道交通的城市以及路网结构尚未完全成形的城市，其城市轨道交通客流在未来仍将处于快速增长和大幅增长的态势，所形成的大客流将有可能成为常态现象。除上述原因外，城市公共交通出行体系的整体不完善，微观上对大客流的应对处置预案不健全，对突发性事件引起的大客流响应不及时，都会在客观上催生或加剧大客流的风险生成。

图1 北京市地铁日均客流增长情况

（二）隐患分析

一是城市轨道交通的快速传导效应增加了大客流公共安全风险的复杂性。即路网形成后，路网内事件的影响具有较强的传播性和扩散性，某一车站的大客流情况会影响到相邻车站，某一线路的大客流情况会通过换乘影响到其他线路，造成多点、多线路同时出现大客流，甚至导致整个路网的拥堵瘫痪，极大地影响城市轨道交通的公共安全态势，应对处置稍有不慎极易引发公共安全危机。2018年，上海城市轨道交通9号线曾多次因信号故障等原因在早高峰时段处于“瘫痪”或限速运行状态，导致9号线全线及其换乘车站的内外客流出现短时激增，公共安全形势一度十分危急。

二是城市轨道交通的公共安全基础脆弱，抵御和防范突发大客流的能力欠缺。现有城市轨道交通的客流引导系统和安全防范设施还不够完善，应对大客流的常备资源也存在不足，仅仅在应对常态大客流方面具有良好的处置经验，而对于事前无法预测、随机性较强、应对处置难度较高的突发性大客流尚存在短板。如危机状态下对乘客恐慌心理及群体不良行为引导的控制能力，对突发事件下大客流响应预案执行的联动处置能力。

CIM技术能够成功落地，造福百姓，需要在软件与硬件方面协同发展。以省级单位为例，构建城市信息中心，这是硬件系统，还需要同时开发基于CIM的城乡建设管理软件系统，包括建筑和模块化的信息，配置与互联网的结合，作为城市还应该有更多的宣传媒体，包括城市信息，宣传信息化的呈现，媒体化的工作整体推进。因此，信息模型的发展更需要各方的信息合作，共同推进，最后的目标就是实现城乡的可持续发展，也把我们的可持续发展成为世界可持续发展的组成部分。

三是城市轨道交通的运营管理存在隐患，带来大客流的潜在安全风险。为了应对大客流这一现象，城市轨道交通运营公司往往采取“增能”的运营策略，即缩小行车间隔，降低单位时间内的车站客流密度。但是，“增能”是一把“双刃剑”，其在路网利用效率获得提高的同时，列车满载率也会较高，风险系数也会增加，一旦发生故障或突发事件，行车调度调整的空间有限，大客流应对处置的难度无疑加大。此外，一些站内商业设施、自动售票机、安检点、闸机口、楼梯和自动扶梯等车站设施设备在车站的空间设置，往往也会影响客流的正常通行与疏散，导致局部客流拥堵，成为公共安全的潜在风险点。

三、风险的识别：城市轨道交通大客流的时空特性与要素结构

城市轨道交通大客流的风险虽然成因复杂、隐患较多，但并非是完全不可认知和不可预测的。根据应急管理理论，多数风险的生成和演化是具有一定规律的，通过识别风险产生的机理，能够在最大限度内做好风险防控的准备。将城市轨道交通大客流进行要素化的分析和处理，能够有助于进一步识别大客流的时空特点和内生结构。

从定义来看，城市轨道交通大客流并不是单指客流程度的大小，而是指“城市轨道交通车站在运营过程中的某一时间段内，候车、停留的乘客超过了该站设计最大允许的客流容量，或列车的载客量已经超过了设计的载客量，并有继续增加的趋势，如果不采取紧急措施将极有可能发生人员伤亡事故或意外事件”［11］。其实质是乘客、时间、空间三个要素的比例发生了失调。这种失调现象在时空分布上呈现出了一定的规律性和结构化特点，如时间分布的多发、空间分布的多发和客流集中的多发（详见图2）：

图2 城市轨道交通大客流的三要素结构

（一）时间分布的多发

城市轨道交通大客流在时间上的分布不均衡，就会产生轨道交通车站大客流的多发时间，这是指车站大客流发生的时间总体比较固定，规律性比较明显，可视为常态化大客流。例如，城市轨道交通每天早晚的“潮汐式”通勤大客流，大客流多发时段主要集中于每天的7 点至9 点、17 点至19 点。由于此类大客流发生的时间段往往是可以预测和掌握的，因此可以通过常态化的应对措施化解大客流可能引发的风险。

（二）空间分布的多发

城市轨道交通大客流在空间上的分布不均衡，就会产生轨道交通车站大客流的多发空间。多发空间包括大客流多发的车站，亦包括车站内部结构中客流多发点位。其中，多发车站是指经常性客流强度大、密度高，容易发生客流拥堵、对冲的车站，例如，多线换乘的车站、周边大型居住区密集的车站、周边就业单位集中的车站、毗邻大型商业场所的车站、大型交通枢纽周边的车站等；多发点位则是指在城市轨道交通车站的内部，在构造上出现在通行瓶颈或蓄客空间狭小的部位，如出入口、安检点、进站闸机、通道、楼梯或自动扶梯等。无论是多发车站还是多发点位，鉴于空间区位的不变性，此类大客流一般也是常态化的，因此可以通过常态化的处置预案和措施，对形成的风险予以疏导和化解。

（三）客流集中的多发

城市轨道交通车站的客流往往会因为某些事件或节点，乘客相对平日出现激增，形成多发客流，这种情形包括大型活动的举办、突发性事件的发生、每年的节假日节点等。例如，“春运”期间，回乡与返程客流会大幅增加；某大型展会或演唱会散场后，散场客流会大幅增加；列车运营故障、暴力恐怖活动、个人极端事件、恶劣天气等突发事件都会引发客流在短时间内激增。与多发时间、多发空间有所不同，城市轨道交通的多发客流有些是能够设法提前掌握和预测的，如城市大型群众性活动的举办对地铁车站客流的影响，台风、雪灾等极端天气对列车运营的影响；还有一些则是突发性的、难以预测的，如恐怖袭击、列车运营故障等，由于事发突然，成因复杂，缺乏规律，客流对冲、踩踏和伤亡的风险较高。因此，对于多发客流，尤其是突发性的多发客流，应是当前关注和防范的重点。一方面，要进一步增强大客流的风险监测预警能力，争取处置工作能够提前介入、提前干预、提前化解；另一方面要针对不同的大客流风险生成情境，分类制定精细化的大客流处置预案，分级化解不同的风险级别。

四、风险的监测：建立“三位一体”的城市轨道交通大客流风险预警机制

针对城市轨道交通大客流的公共安全风险，结合其复杂的成因和严重的隐患，当前应重点做好对城市轨道交通大客流的监测与预警工作，通过监测预警、风险研判，达到提前介入大客流应对处置的目的，防止大客流状况恶化，规避拥挤踩踏事件，以有效降低公共安全风险。

（一）建立大型群众性活动信息共享机制

（二）建立节点大客流和突发大客流的联动研判机制

对于“春运”、节假日、极端天气、大型活动、恐怖袭击、火灾等极有可能引发大客流的情形，城市轨道交通运营公司和职能管理部门应对照经验、模拟情景进行客流预判，并提前拟定预案和措施，对相应的轨道线路、车站发出预警提示。如需多个部门进行研判的，应积极组织协调，开展联合研判。

（三）建立城市轨道交通大客流监测预警系统

当前“大数据”“云计算”“物联网”的技术发展十分迅猛，智慧城市、智慧公安建设方兴未艾，应积极依托现代化、信息化技术手段，搭建客流大数据研判平台，通过汇总车站进出闸机的实时数据、Wifi监测扫描数据和基于人脸识别系统的视频分析数据等，综合判断客流隐患程度，及时通过运营广播、手机APP 客户端等媒介对大客流风险车站、风险点位发出报警和提示。

五、风险的应对：形成分类、分级、消解、多元的城市轨道交通大客流处置策略

在城市轨道交通大客流的风险应对策略上，应基于大客流形成的不同类别、不同响应级别，制定分类、分级的大客流处置预案，并在具体的措施上采用限流与分流为主导的客流消解策略，同时，在处置过程中与社会面开展联勤联动，以“多元、共治”的治理策略共同应对大客流引发的公共安全风险。

（一）分类应对策略

由于城市轨道交通各车站的结构迥异，客流特点也大相径庭，很难用统一的预案体系去应对各类突发情况。为此应针对不同的车站类型和大客流成因类型，设置不同类别的大客流应对策略。例如，可将大客流分为常态大客流和突发大客流，对于常态大客流应固化经验措施，形成常态化的应对处置机制；对于突发性大客流，应根据不同成因，进一步细化针对性措施，形成“个性化”“主题式”的应对策略。此外，还应对大型换乘车站、枢纽车站、重点车站设置常备的应急增援力量，以应对突发性事件发生后的紧急增援，减少相应损失。

（二）分级管理策略

城市轨道交通大客流在客流强度和持久性上存在着高低之分。除了对大客流进行分类应对以外，还应基于大客流的瞬时状态占车站空间的比例，或者车站瞬时拥堵点的数量，或者列车停止运行、限速运行的时间来具体设定大客流的响应级别。如上海市公安局轨道公交总队曾会同申通地铁集团，将大客流设置为三级响应序列，一级为最高响应级别，三级为最低响应级别，级别越高，表明大客流情形越严重，采取的措施越严厉。

（三）消解主导策略

采用以分流和限流的客流消解策略，割裂大客流在时空上的汇聚条件。一是按照“限外不限内、限远不限近”的限流原则，以时间换空间，缓解客流拥堵，即按照车站空间和客流流线的特点，科学设置限流的点位，安装限流设施，将客流限制在出入口外、站厅非通道区域等蓄客空间较大、疏散条件较好的位置，延长客流进站的时间，减缓车站客流的压力；二是按照“单向通行、进出有序”的分流原则，引导客流流线，缓解客流对冲，即在车站容易发生客流交叉、对冲的部位，采取远路绕行、单向通行、设置硬隔离设施、自动扶梯单向传输或关停措施，引导客流朝指定方向行进，实现客流流线的单一化和有序性。

（四）多元共治策略

虽然城市轨道交通处于半开放的地下或高架空间，但是客流的导入和导出却直接与城市街面密切相关。同时，大客流的形成原因较为复杂，往往需要多个单位互通信息，联合开展客流预测研判。所以，在城市轨道交通大客流的处置过程中，应坚持“上下一体，横向贯通”的原则，将地铁运营部门、地铁职能管理部门与车站所处地面辖区的街道、村镇和相应职能管理部门（公安、应急、交通等）联合起来，在平时，打破行政藩篱，破除信息壁垒，按照共同拟定的预案，开展多科目、多灾种、多隐患的人员、装备合成演练；在战时，相互协作，资源互补，联勤联动，共同应对大客流公共安全风险。