管窥《罗马规约》修正案中侵略罪的管辖

摘要：《罗马规约》修正案完善了国际社会对侵略罪的惩治机制，对世界和平发展具有重要意义。从国家管辖豁免和国家官员管辖豁免两个方面阐述了侵略罪的国家管辖权，指出了启动管辖的三种方式，即：由缔约国向检察官提交、由检察官依职权自行调查、由安理会提交情势，最后强调安理会与国际刑事法院都享有对侵略行为的认定权，但安理会的认定效力更高。

关键词：《罗马规约》;侵略罪;国际刑事法院;安理会

中图分类号：D997.9    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）12-0060-03

2010年《罗马规约》的审议会议在乌干达通过了“侵略罪修正案”，明确了多年来争论不止的侵略罪相关内容。这一修正案对国际社会具有重要意义：首先，它是定义侵略罪、确定国际刑事法院管辖侵略罪的正式法律文书，也是国际刑事法院判断罪与非罪的界线;其次，威慑了国际社会上潜在的侵略者，也为可能受侵略行为侵害的国家与人民提供了法律保护;最后，也意味着各缔约国对于侵略罪的主要问题达成一致，显示各国对公平正义的一致追求。

一、侵略罪的国家管辖权

补充性原则是《罗马规约》的核心原则之一，表明国际刑事法院是国内法院对相关罪行管辖的补充而不是国内管辖的替代[1]157。“这一原则是用来调整国际刑法直接或间接适用的工具。”[2]22因此，国际刑事法院对于侵略罪的管辖将优先考虑缔约国的国家管辖权，未满足规约中例外情形的规定，国际刑事法院不得对侵略罪进行管辖，而在此过程中，有两个障碍不可避免，即国家管辖豁免和国家官员豁免。

（一）国家管辖豁免

一个独立的主权国家不受他国管辖，且未经其明示同意，他国法院不得受理对该国行为或财产提起的诉讼，这就是国家管辖豁免[3]123。“平等者之间无统治权”是国家管辖豁免这一公认的国际法原则的法律根据[4]201。对于世界上任何一国而言，想要享有独立自主的主权而不被他国法院管辖，就不得对他国的国家行为或财产进行管辖，这来源于权利义务的相对性。可以看出，国家管辖豁免是受到世界各国广泛认同的国际法重要原则。

正是因为国家管辖豁免，使得国际刑事法院或国内法院在追究国际罪行时都仅能追究自然人的责任而无权审理一国的犯罪行为。侵略罪的特殊在于，它以国家侵略行为的存在为前提。法院在审理过程中，必须先审查一国的行为是否属于侵略行为，再审查行为人的行为是否构成侵略行为。但由于国家管辖豁免原则的存在，由一国国内的司法机关认定另一国是否存在侵略行为的问题，违反了平等者之间无管辖权的基本原则①。

（二）国家官员管辖豁免

在传统国际法上，国家官员有外国刑事管辖豁免，它是指一国特定官员（一般是高级官员）在本国领土外有免于当地法院刑事管辖的外交特权。侵略罪的主体是一国的国家领导人，也就是国家高级官员。就目前国际法规则来看，“官员豁免”的规则大多存在于国际习惯法中，仅有少部分特殊的国家官员（国家元首、政府首脑和外交部长）在任时享有属人豁免，卸任时享有属事豁免，而其他国家官员在任时享有属事豁免[5]。属事豁免仅适用于国家官员在任期间的“以官方身份从事的行为”[6]，是对行为人代表国家做出的行为豁免，只对国家官方行为生效，如果行为人的行为属于私人行为，就不再享有属事豁免。属人豁免适用于对特定的高级国家官员，当他们在任时可以免于外国法院刑事管辖的行为不限于国家官方行为，还可以包括私人行为，但是他们卸任后不享有对私人行为的豁免。

在侵略行为中，做出侵略决定的人应当享有属事豁免，并且侵略罪的主体必须是一个能够有效控制或指挥一个国家的政治或军事的人，他们通常就是该国的领导人，即国家元首或政府首脑，他们在任期间犯下侵略罪也享有属人豁免。

因此，国家官员豁免使得一国的官员免予受到国外法院管辖，而本国法院出于政治等原因很难对本国官员进行刑事审判，因此，国内管辖很难真正的对侵略罪进行司法裁判，这也是成立国际刑事法院以审判国内法院难以审判的严重国际罪行的重要原因之一。

二、国际刑事法院的管辖启动机制

国际刑事法院是政府间国际组织，管辖权来自于各缔约国管辖权的让渡[7]34。根据规约中的补充性原则，当该国不愿意或不能够进行调查或起诉时，国际刑事法庭可以管辖。启动管辖的方式有三种：由缔约国向检察官提交、由检察官依职权自行调查、由安理会提交情势。

（一）缔约国提交和检察官自行调查

规约15条之二第5款规定法院不得对非缔约国国民或在其领土上实施的侵略罪行使管辖权。因此，以“缔约国提交和检察官自行调查”的方式启动管辖权时，法院必须同时满足两项条件。一是必须取得缔约国的明示同意。缔约国批准加入侵略罪修正案，且未向法院提出排除管辖的声明。二是缔约国符合规约中规定的实体条件。明示同意的要求使侵略罪被国际刑事法院审理的可能性被进一步压缩。同时安理会享有断定侵略行为的优先权，国际刑事法院检察官调查侵略罪时，应先与安理会联系并报告秘书长，给予安理会一定时间斡旋调停以避免矛盾激化。若安理会在六个月内没有认定侵略行为是否存在，也没有提出中止或延迟管辖，那么检察官可以独立展开调查活动。这也是修正案对于法院独立断定侵略行为的肯定。

（二）安理会提交情势

安理会可以依据宪章第七章，通过向国际刑事法院检察官提交情势以启动国际刑事法院管辖，它的决定对所有国家都具有强制力，所以无需考虑当事国是否加入《罗马规约》及修正案，也无需考虑是否做出明示同意。规约第15条之二是缔约国提交和检察官自行调查方式管辖，该条款规定缔约国可以做出排除声明和不得对非缔约国进行管辖，这两项规定也仅适用于非安理会提交情势方式启动的管辖。

缔约国提交或检察官自行开始调查這两种启动方式所需要满足的条件较为苛刻，而安理会提交情势则打破了这一限制。安理会提交情势的决议本身并不能对国际刑事法院产生强制拘束力，但安理会做出提交情势的决议是基于《联合国宪章》的效力对于任何联合国的会员国都能产生拘束力，而规约缔约国都是联合国成员，因此理论上国际刑事法院的成员国都受到安理会决议的约束，因而国际刑事法院在涉及非缔约国的侵略罪事项时就产生了管辖权。这一机制使得法院扩大了管辖范围，避免对非缔约国的国民在其本国或其他非缔约国境内实施的犯罪行为束手无策。安理会提交情势一方面扩大了国际刑事法院的管辖范围，以防止有罪不罚的情形出现，另一方面，为安理会履行职责提供稳定的司法途径，为维护国际社会和平稳定做出贡献，以实现规约宗旨。这一方式在一定程度上使侵略罪受到国际刑事法院审判的机会变大，也增强了对侵略行为的威慑力[8]。

但问题在于，当安理会通过决议向国际刑事法院提交情势，需要大会至少九个国家的同意，包括五大常任理事国的否决票，但中美俄都未加入《罗马规约》。一旦五大国反对，它们的任何一张否决票都将直接否决这一决议的通过，尤其是未加入规约的三国，可能会为本国利益投出否决票。如果国际刑事法院无法通过缔约国提交或检察官自行调查启动侵略罪的管辖，也无法通过安理会提交情势行使管辖权，这无疑是侵略罪管辖制度中的一大漏洞。

三、侵略行为的认定权

联合国宪章第39条赋予安理会认定一国是否存在侵略行为的权力，但安理会对于侵略行为的认定十分谨慎，甚至尽可能避免这样的认定。这是因为若安理会明确认定一国实施了侵略行为，将可能激化国际矛盾，不利于該国接受安理会提供的和平解决争议的方案。当安理会想要实现的和平发展与公平正义两项追求发生冲突时，显然维护和平安全的宗旨更为重要。

“想要实行国际刑事法院对侵略罪管辖关键是侵略行为的认定”。据侵略罪修正案的规定，只有先做出存在国家侵略行为的认定后，国际刑事法院才可以追究侵略行为的领导人个人刑事责任。侵略罪修正案规定安理会在六个月内对于认定侵略行为具有优先权，但如果安理会在通知日后的六个月内没有做出认定，而预审庭根据规约第15条规定的相关程序进行授权，检察官就可以开始对侵略罪进行调查。此外，修正案也规定了除法院以外的其他任何机构都不能影响本院依据规约自行得出的结论，即使是安理会决定也不能影响。因此，即便安理会不对侵略行为是否存在做出认定，国际刑事法院也可以依职权做出独立认定。

安理会与国际刑事法院都享有对侵略行为的独立认定权，但他们可能会得出不同的结论。如果安理会认定侵略行为存在，国际刑事法院的检察官开始启动调查程序，但检察官认定不构成侵略行为，规约的缔约国，也是联合国会员国，它们都负有遵守《罗马规约》和安理会决议的义务。但根据《联合国宪章》第103条，安理会决议的法律拘束力将优先于联合国会员国的其他条约义务。因此，由于安理会决议优先于其他条约义务，对于全体缔约国而言，侵略行为是存在的。同时国际刑事法院有独立于安理会的认定权，国际刑事法院对于侵略罪的审判程序会因认定侵略行为不存在而终止，但国际刑事法院审判程序的终止并不能表明国际社会都认定行为国的行为不是侵略行为，安理会也可以做出新的决议进行制裁。

若安理会认定侵略行为不存在，而国际刑事法院得出了侵略行为存在的相反结论，检察官依然可以对案件进行起诉。但根据上文可知，联合国宪章规定了宪章义务优先于其他条约义务，国际刑事法院的各缔约国都应当优先遵守安理会决定，这使得国际刑事法院对侵略罪的管辖难以得到缔约国的支持，在实际审判、执行程序中，也无法得到缔约国的配合。

若安理会未在规定的通知日后六个月内做出侵略行为存在与否的认定，且预审庭已经按照规约规定的程序授权检察官，他可以自行调查。按照规约第15条规定，预审庭授权是检察官自行开始调查的前提条件，检察官在依职权调查通过缔约国提交的情势启动的、涉及除侵略罪以外的罪行无需预审庭授权;但涉及侵略罪，当安理会未在规定期限内做出对侵略行为明确肯定与否的决定，即使检察官调查的是原本无需预审庭授权的以缔约国提交情势方式启动的侵略罪，也应当先行经过预审庭授权，这是侵略罪修正案对检察官调查权进行的限制。

安理会与国际刑事法院都享有对侵略行为的认定权，但安理会的认定效力更高。修正案规定了国际刑事法院的司法独立性，使其拥有独立于安理会的认定权，但一旦其认定结果与安理会相冲突，就会产生难以继续开展侵略罪审判活动的问题。因此，这一规定并没有很好地解决安理会与国际刑事法院就侵略行为的认定权力的冲突，而是为尽可能实现国际刑事法院对侵略罪管辖妥协的产物，不足以使国际刑事法院真正独立地对侵略罪进行管辖。

四、结语

通过上述分析可以得出：第一，根据补充性原则的规定，国家管辖优先于国际刑事法院的管辖。但事实上，由于国家管辖豁免和国家官员管辖豁免这两个制度的存在，国家管辖实施的空间几乎不存在。第二，缔约国提交和检察官自行调查启动国际刑事法院管辖的适用条件极为苛刻，这是因为这两种启动管辖的方式取决于缔约国的明示同意，不仅要求各缔约国加入侵略罪修正案，还要求各加入修正案的缔约国未曾向法院书记处提交不接受国际刑事法院对侵略罪的管辖的声明。第三，以安理会提交情势的方式启动管辖，也存在使得五大常任理事国中的非缔约国因规约漏洞而不会受到国际刑事法院对于侵略罪的管辖的可能性。第四，国际刑事法院与安理会都享有对侵略行为独立的认定权，但当国际刑事法院的认定结果与安理会相冲突时，就难以继续开展侵略罪的审判活动。

侵略罪修正案的产生，开启了国际法对侵略罪实质管辖的重要一步，有威慑潜在犯罪者、维护国际社会和平稳定的作用。但从实践角度看，不管是由侵略国或被侵略国国内法院管辖，还是由国际刑事法院管辖，都存在诸多限制。可以说，未来很长一段时间侵略罪都将面临“有罪难罚”的情形。但无论如何，侵略罪修正案的出台，标志着国际社会对世界和平安全的一致追求和世界人民为公平正义所作出的不懈努力。

注 释：

①Report of the International Law Commission on the work of its forty-eighth session，6 May-26 July 1996，Of?ial Records of the General Assembly，Fifty-first session，Supplement No.10，UN Doc.A/51/10，p.30.

参考文献：

[1]Mohamed M.El Zeidy.The Principle of Complementarity in International Criminal Law：Origin，Development and Practice[M].Martinus Nijhoff Publishers，2008.

[2]M.Cherif Bassiouni.Introduction to International Criminal Law，2nd rev.edn.[M].Martinus Nijhoff Publishers，2013.

[3]周忠海.国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[4]（英）詹宁斯·瓦茨.奥本海国际法[M].北京：中国大百科全书出版社，1998.

[5]邓华.国家官员外国刑事管辖豁免问题最新进展述评[J].国际法研究，2016（4）.

[6]王秀梅.国家官员的外国刑事管辖豁免探析[J].西安交通大学学报（社会科学版），2010（4）.

[7]李世光，刘大群，凌岩.国际刑事法院规约罗马规约评释[M].北京：北京大学出版社，2006.

[8]薛茹.论安理会在国际刑事法院管辖侵略罪中的作用——兼论国际刑事法院与安理会的关系[J].中国国际法年刊，2014（1）.

作者简介：徐梦倩（1993—），女，汉族，浙江嘉兴人，单位为华东政法大学，主要研究方向为国际法。

（责任编辑：冯小卫）