民事再审检察建议的实证考量

● 范玮娜 史永升 /文

民事再审检察建议是检察机关认为同级人民法院已生效的判决、裁定、调解书存在依法应当再审的情形时，以书面建议的方式建议人民法院对案件启动再审程序的一种民事诉讼监督方式，旨在解决单一抗诉手段带来的监督过于刚性、效率低下以及民事检察工作“倒三角”问题。

一、民事再审检察建议制度的历史沿革

民事再审检察建议作为检察建议的一种，是检察实践的产物。我国最早的民事再审检察建议应用于1990 年四川凉山州的一起民事申诉案件。1996 年“两高”制定的《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》第一次明确检察机关有针对民事案件提出建议的权力。2001 年最高人民检察院（以下简称最高检）出台《人民检察院民事行政抗诉案件办理规则》，首次正式明确检察机关可以采用检察建议对人民法院的民事审判活动进行监督，第8 章采用列举方式规定检察机关可以向人民法院提出再审检察建议的有关情形。2002 年9月最高人民法院（以下简称最高法）《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第17 条明确要求，人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，如符合再审条件，可依职权启动再审。

近年来，伴随着《人民检察院检察建议工作规定（试行）》、最高人民检察院《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》）《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》等文件的颁布实施，民事再审检察建议在我国司法实践中运用愈发广泛，检察建议取得较好监督效果的案例也越来越多。作为对实践经验的回应，2012年《民事诉讼法》将“检察建议”正式确定为法定监督方式，第208 条第2 款规定了再审检察建议的适用对象和条件。2013 年11 月18 日最高检颁布实施的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事诉讼监督规则》）第83 条细化了检察机关可以向同级人民法院发出再审检察建议的11 种情形。 2019 年2 月26日颁布的《人民检察院检察建议工作规定》沿袭《民事诉讼法》的规定，确认民事再审检察建议作为监督方式的适用范围，对于进一步加强和规范检察建议工作，确保监督质量和效果提供了制度保障。

二、民事再审检察建议价值的再认识

（一）确立有限“同级监督”

再审检察建议改变了传统意义的上级检察机关监督下级法院裁判的监督模式。检察机关通过向同级法院发出再审检察建议，使抗诉案件被合理分流，一定程度上促使案件在三级检察机关之间合理流动，也使民事检察资源在检察系统内部得以合理配置，有效缓解了民事申请监督案件拥集省、市两级检察机关的“倒三角”矛盾。

（二）简化繁复监督程序

《民事诉讼法》保留“上级抗，上级审”的模式，而以“事实认定错误”为由抗诉的案件，实践中上级法院一般指令下一级法院再审或直接发回原一审法院重审，绝大多数此类案件都经历了一个“提请上级检察机关抗诉——提出抗诉——裁定发回下级法院再审”的“倒U”字过程。两级检察机关重复对同一案件进行审查，造成司法资源的巨大浪费，在一定程度上也消磨了当事人和社会公众对法律的信仰。再审检察建议的适用不受抗诉审级的限制，大大简化程序，缩短办案周期，实现纠纷就地解决，使当事人从申请监督到启动再审程序只需经历“一级两院一个环节”即告完成，既减轻当事人诉累，也提高了诉讼效率。

（三）柔性监督突显多赢效果

民事抗诉的程序启动具有强制性，无论法院认可与否，一旦发起必然引起再审程序的启动，这虽有利于法院在程序方面的重视，但因抗诉的对抗性特征明显，无形中加重了法院抵触对抗心理，甚至造成不必要的司法摩擦。相对于抗诉监督方式的“强制性”，民事再审检察建议协商性和非对抗性的制度优势更具“柔性”，以建议的形式督促法院自行启动纠错机制，对错误民事裁判的依法纠正大有裨益。

三、民事再审检察建议的司法实践现状

（一）S 省民事再审检察建议总体情况

5 年来市、县两级检察院抗诉和再审检察建议适用情况

2014 年至2018 年，S 省市、县两级检察机关共提出民事再审检察建议474 件，法院采纳322 件，采纳率为67.9%。同期，市级检察机关共提出抗诉215 件，法院再审182 件，再审改变率为84.7%。通过对两种监督方式具体数据进行分析，S 省民事再审检察建议的适用存在以下特点。

1.民事再审检察建议案件数高出同期抗诉案件数近55%。民事检察监督方式逐渐由原来“抗诉为主、再审检察建议为辅”向“抗诉与再审检察建议并重”转变。

2.民事再审检察建议适用案件类型较为广泛。S 省市、县两级检察机关民事再审检察建议基本涵盖所有常见民事司法纠纷案件，且主要针对基层法院一审生效判决案件提出。其中，合同类纠纷198 件，劳动人事类纠纷72 件，侵权类纠纷101 件，公司、证券、保险、票据类纠纷35 件，婚姻家庭继承等类纠纷32 件，其他类25 件。

3.民事再审检察建议适用范围呈现不断扩大化趋势。以S 省市、县两级检察机关再审检察建议案涉及的监督理由为例，几乎全部涵盖《民事诉讼法》第200条规定的13 种再审情形。其中，涉及新证据类59 件，认定事实缺乏证据证明类227 件，适用法律错误类97件，其他合计98 件。个别地方甚至基于审判程序违法、剥夺当事人起诉权以及损害案外人合法利益等不属于法定再审事由的理由提出，在针对民事调解书发出的再审检察建议中也存在类似超出法律规定的现象。

4.民事再审检察建议制发数量呈现出区域发展不平衡态势。一方面，民事再审检察建议制发数量各地差异较大。制发数量前三位为：CZ 市104 件、LL 市99 件、TY 市65 件；后三位为：JC 市17 件、DT 市14 件、SZ 市3 件。另一方面，法院对再审检察建议的采纳情况各地差异明显。采纳率前三位为：SZ 市100%、CZ市90.4%、LL 市74.4%；后三位为：XZ 市50%、LF 市36.8%、DT 市35.7%。

（二）民事再审检察建议运行效果的分析与反思

1.适用情形不明确，与抗诉关系未厘清。《民事诉讼法》虽将检察建议确定为法定监督方式，但对其适用范围与抗诉如何区分却未予明确。该法第200 条及第208 条第2 款规定，对于符合再审条件的民事案件，地方各级检察机关可自主选择再审检察建议或者提请抗诉方式进行监督。为便于实践操作，《民事诉讼监督规则》第83 条对再审检察建议适用情形进行了列举式规定，明确排除“原判决、裁定适用法律确有错误的”“审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”两种情形，但该条款对再审检察建议适用范围的界定以及“可以”提出再审检察建议的表述，并未从根本上区分检察建议和抗诉的适用条件与界限。

2.缺乏明确反馈机制，对法检协调依赖度过高。立法对民事再审检察建议适用条件规定模糊，客观上造成司法适用不明确，不同时间、地域及承办人之间适用标准不一，导致监督实效差别巨大。很多法院在办理再审检察建议案件时随意性很大，能否得到采纳往往取决于当地法检两家关系的“和谐程度”。种种“法外因素”的存在造成再审检察建议的实践效果因时因地差异明显，也导致采纳率呈现地区差别较大的状况。

3.前置程序负面影响大，法检理解有分歧。再审检察建议和抗诉的适用条件为法院再审处理前置，监督对象大部分为被驳回再审申请的生效裁判。实践中，检察机关受理审查后提出再审检察建议，等于要求原审法院在程序上否定上级法院已作出的结论，鉴于现行制度下上下级法院之间的业务指导和行政管理关系，原审法院从根本上抵触再审检察建议。这也是目前再审检察建议运行效果不佳的最主要原因。

4.缺乏具体适用流程，运作程序尚不严谨。《民事诉讼法》规定检察机关有权提出再审检察建议，但对于启动再审的具体程序却未作规定。相关法律和司法解释也未就再审检察建议的适用程序作出具体规定。实践中对于法院接收部门以及检察机关是否派员参与启动再审程序等事项，各地做法不尽统一。而法院对依再审检察建议启动再审程序的案件，通常依照《民事诉讼法》第198 条依职权启动，再审检察建议启动作用难以凸显。

四、民事再审检察建议的制度完善

（一）民事再审检察建议制度的立法完善

1.消除前置程序的制度性障碍。法律规定当事人申请再审检察建议需以向法院申请再审为前置程序，以法院驳回再审申请为前置性条件，这存在以下弊端：一是从程序层面看，前置程序的规定导致当事人向法院申请再审的诉讼权利沦为义务，加重当事人诉累，错误裁判进入执行程序而检察机关不能介入监督，不利于及时纠正错误和当事人权益保护。二是从司法效率看，大量申请再审案件涌入中、高级法院，加重法院负担，法检先后各审查一遍，浪费司法资源，实践中上级院驳回再审申请的裁定多数欠缺说理，于释法息诉无益。三是从法的逻辑看，即使错误生效裁判经过检察监督最终得以纠正，但之前上级法院在程序上驳回再审申请的裁定与新的判决并存，形成逻辑上的障碍。实践中，就有当事人向检察机关申请监督法院驳回再审申请裁定的现象。

2.厘清民事再审检察建议适用范围。《民事诉讼监督规则》对《民事诉讼法》第200 条规定的检察机关可以对同级法院提出检察建议或抗诉的13 种情形进行了区分，规定发现同级法院生效裁判适用法律确有错误的，或审判人员审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的应当直接提请上级检察机关抗诉，对于其余11 种情形，则一般可以直接向同级法院提出再审检察建议。但《民事诉讼监督规则》同时做出了例外性规定，如果该裁判是同级法院再审后作出的，或经同级法院审委会讨论作出的，或有其他不适宜由同级法院再审纠正情形的，则应当提请上级检察机关抗诉。可见，该规则只是明确规定必须提请抗诉的几种情形，对于其他情形，则是既可以提请上级院抗诉，也可以向同级法院提出再审检察建议，并未完全对抗诉和再审检察建议的适用范围进行区分。要实现监督方式的合理化，需要明确界定民事再审检察建议与抗诉在适用范围上的区别与联系，进而划定民事再审检察建议的适用范围。从《民事诉讼法》对监督案件的规定来看可以分为两类，即裁判类案件和调解类案件。其中，裁判类案件又可以具体分为法律适用错误类、事实认定错误类、程序违法类以及审判人员违法类。对于事实认定错误类案件的抗诉，《民事诉讼法》第211 条规定“可以交下一级人民法院再审”。从该规定不难看出“事实认定错误”案件其实可以先行适用民事再审检察建议监督，如法院不采纳，检察机关可以跟进提请上级院抗诉。鉴于此，笔者认为，在发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有《民事诉讼监督规则》第83 条情形之一的，应当直接向同级人民法院提出再审检察建议进行监督，取消在适用再审检察建议还是提请抗诉方式上的选择权。这样可以充分发挥检察建议的作用，节约司法资源、降低成本、简化办案环节以及提高办案效率。同时，对于法律适用错误类、程序违法类和审判人员违法类等监督案件，则赋予办案单位监督方式的选择权，可以制发再审检察建议监督或者提请上一级检察机关向同级法院提出抗诉。而对调解书的监督，特别是调解违反法律规定或自愿原则的情形，目前检察机关将其归类为审判程序中审判人员违法行为监督范围，实践中对于确有错误调解书监督效果不佳。笔者认为，对于存在“两违”情形的调解书：一方面，可以赋予当事人向检察机关申请再审检察建议的权利予以纠正；另一方面，检察机关也可以依职权发现径行监督，实践中这对于防范和打击虚假诉讼效果明显。

（二）民事再审检察建议工作的司法完善

1.提高民事再审检察建议质量。民事再审检察建议法院采纳率的大幅波动，固然与法检两家的认识理解有关，但也与各地再审检察建议制发程序的混乱和制发质量的参差不齐有密切关系。从实体而言，为规范再审检察建议的运行，在严格执行《民事诉讼监督规则》的基础上，应进一步完善和增强再审检察建议书的说理性，对聚焦的事实、证据进行中立评价，对争议的焦点问题和原审中存在的错误之处依法规范进行论证，具体可以包括：本案什么错误（抗点）——错在哪里（理由）——为什么错（说理结合）——应予再审（适用法律）。从程序方面，要严格遵守检察建议的制发审核程序；要严格遵守备案程序，其意义不仅在于上级检察机关对于下级院发出的不当民事再审检察建议的审查和指令撤回，更有利于上级机关对下级院再审检察建议制发、运行情况进行定期统计、分析，有效指导实践工作，从整体上提高再审检察建议的质效。

2.规范民事再审检察建议流转和审查程序。实践中民事再审检察建议的流转和审查程序不规范、不严谨现象严重，单是各地法院接收、审查再审检察建议的部门就不尽一致。笔者认为，由立案庭受理民事再审检察建议比较合理。民事再审检察建议虽不具有直接启动再审程序的效力，但在启动法院立案审查程序方面有直接效力，不存在不予受理的问题。对于案件的审查部门，应由审判监督庭负责。启动案件复查程序后，组成合议庭，对原审裁判或生效调解是否符合再审条件进行实质审查，提出初步意见，交由院长审核后提交审判委员会讨论。对符合再审条件的，应当通知案件的双方当事人，并在再审判决书或裁定书中说明检察建议采纳情况。案件办结之后要将再审检察建议附入卷宗，以便备案审查。法院开庭再审的民事案件，应当通知检察机关派员出席法庭。再审终结后，法院应当将再审判决书、裁定书副本送达检察机关。对于未采纳再审检察建议的，应当说明理由并将结果及时反馈给检察机关。

3.建立民事再审检察建议回访机制。及时跟踪掌握法院处理情况，建立和健全民事再审检察建议的跟踪回访程序是十分重要和必要的。跟踪回访程序能有效反映民事再审检察建议的具体落实情况，对落实中出现的问题及时进行处理和解决。民事再审检察建议发出后，检察机关应当适时同法院联系，及时了解和掌握法院对再审检察建议的采纳和落实情况，并对发出的民事再审检察建议定期进行回访，对同级法院在规定期限内不予反馈或不予采纳的再审检察建议，检察机关认为法院的裁判确有错误的，应当及时启动跟进监督程序。对于法院未采纳再审检察建议错误或逾期未处理的情形，除跟进监督提请上级院抗诉外，还可以根据对审判人员违法调查的事实，通过追究违纪罪责以外的手段开展监督，如通知纠正违法、建议更换办案人或者建议法官惩戒委员会予以追责。