“枫桥经验”与审查逮捕工作

● 浙江省诸暨市人民检察院课题组/文

一直以来,有些同志认为“枫桥经验”是一种基层社会综合治理方式，把其与审查逮捕工作联系起来有些勉强。但是，如果把审查逮捕工作放到构建和谐社会这个大背景下去思考，就会发现审查逮捕工作无论从价值追求、工作理念、工作方式等方面都与“枫桥经验”存在着密切的联系。近年来，诸暨检察坚持传承和弘扬“枫桥经验”，积极践行“谦抑、审慎、善意”的司法理念，最大限度降低办案“负产出”，不断优化职能、强化协调，探索出“捕前把关、捕中对接、捕后监督”的审查逮捕工作方法，审前羁押率、捕后判处轻缓刑率明显“双降”，批捕环节人权保障进一步到位，案件质量大幅提升。

一、“枫桥经验”指导审查逮捕工作的实践探索

2015 年到2017 年，诸暨市检察院逮捕率逐年明显下降，从2015 年的73.3%降至2017 年的63.1%，累计降幅10 个百分点（见表一）；提请批准逮捕案件量逐渐下降，非羁押强制措施适用增多，审查逮捕人数降低，同比下降42.6%；逮捕案件质量明显提高，捕后绝对不诉、捕后相对不诉、捕后判处轻刑率明显降低（见表二）。

表一 审查逮捕基本情况

表二 逮捕案件质量情况

（一）源头把关，严控提请逮捕案件质量瑕疵

“枫桥经验”解决矛盾的特点是抓早、抓小、抓苗头、抓源头，从而有效地减少矛盾纠纷。诸暨市人民检察院以“枫桥经验”源头治理的精神为指引，针对公安机关提请逮捕案件存在的质量瑕疵问题，采取有效措施严格把控。一方面，源头把关提请逮捕案件质量。与诸暨市公安局建立“案件信息通报”“点对点联系”等机制，畅通案件信息渠道，对重大、敏感、涉众案件及时提前介入引导侦查。同时，严格落实《案件质量瑕疵通报》制度，源头纠正公安机关办案瑕疵。另一方面，设立派驻公安机关检察工作室。秉持“源头监督、源头防控、源头治理、源头保障”的理念，在公安机关派出所、法制部门设立派驻检察工作室，从立案开始就对案件的侦查方向以及证据标准提出合理化建议，以达到更好地打击犯罪、保障人权这一原生性要求。

（二）明确逮捕标准，解决“案多人少”矛盾

审查逮捕工作案件量大、办案期限短，“案多人少”矛盾甚为突出。诸暨市人民检察院借鉴“枫桥经验”顺应时代发展需要不断完善自身的做法和“矛盾不上交，就地解决”的经验，使问题得到有效解决。主要采取以下两方面措施：一是强化“社会危险性”证明。要求公安机关提请逮捕案件，必须收集并提供包括法定刑、量刑情节、犯罪主观方面、犯罪后的表现、帮教与管教条件、是否妨害诉讼等方面涉及犯罪嫌疑人社会危害性和人身危险性的证明材料，倒逼公安机关慎重提请逮捕。二是明确和细化具体类型案件逮捕标准。对捕后判处轻缓刑的被告人逐案进行了分析，发现案件主要集中在盗窃罪、容留他人吸毒罪等常见罪名中。后与公安、法院达成关于上述常见罪名逮捕时的情节标准意见，有效降低了公安机关提请逮捕案件数量。

（三）做实调解工作，及时化解矛盾纠纷

“枫桥经验”最大的特征是“就地化解矛盾”，虽然“枫桥经验”并不是刑事和解的历史渊源，但是“枫桥经验”化解矛盾的方式、方法为刑事和解工作机制的生成和发展提供了丰富的实践基础，可以说，刑事和解是“枫桥经验”在检察工作环节的创新和发展［1］。近年来，诸暨市人民检察院转变以往“就案办案”的工作方式，发扬“枫桥经验”精神，做好调解工作，切实解决人民群众内部矛盾。一是落实双向听取意见制度。就犯罪嫌疑人犯罪主客观方面、案发后认罪悔罪态度、逮捕必要性等内容，听取公安机关意见建议，同时听取律师辩护及代理意见。二是做实调解、和解工作。对一些由邻里纠纷、家庭矛盾等引发的民转刑案件和过失犯罪案件，积极推动犯罪嫌疑人及其家属与被害人方达成和解，取得谅解，真正解决双方矛盾。

（四）不捕案件告诫跟踪，杜绝失管逃诉现象

从“枫桥经验”半个多世纪的发展历程看，“枫桥经验”始终体现了以人为本的特征。诸暨市人民检察院借鉴“枫桥经验”以人为本思想，对无社会危险性的犯罪嫌疑人，坚持教育为主，着力降低逮捕率，避免“一捕了之”，努力实现“捕人少、治安好”的目标。一是开展不捕告诫制度。针对犯罪嫌疑人非羁押期间可能逃脱的实际情况，创造性开展不捕告诫。二是实行不捕案件跟踪监督。跟踪了解不批捕犯罪嫌疑人监管动态与现状，强化刑事非羁押强制措施执行监督；对因证据不足不捕案件，跟踪监督证据补充侦查情况；对违反取保候审、监视居住规定，影响案件正常诉讼的犯罪嫌疑人，及时建议公安先行拘留、上网追逃以及提请批准逮捕；对案件事实清楚、无逮捕必要而不批准逮捕的犯罪嫌疑人，建议公安机关快速移送审查起诉。

二、司法实践中审查逮捕工作存在的主要问题及原因分析

近年来，诸暨市检察院虽然在“枫桥经验”的指导下，积极探索创新审查逮捕工作，实现了审前羁押率、捕后判处轻缓刑率的双降低。但是，依然存在一些问题和薄弱环节，主要体现在以下几个方面：

（一）对逮捕强制措施立法目的理解不深

2017 年诸暨市人检察院因无逮捕必要不批准逮捕而法院决定逮捕的犯罪嫌疑人有54 人，其中曾经故意犯罪的嫌疑人30 人。该数据虽不能表明检察机关作出不批准逮捕决定是错误的，但也从另一方面反映了检察机关在作出不批准逮捕决定时在一定程度上忽视了逮捕强制措施的立法目的。目前“批准逮捕案件是否被判处有期徒刑以上刑罚”是上级对基层检察机关审查逮捕案件质量的主要考核标准，该标准对抑制滥用逮捕权发挥了积极作用，但是“一刀切”的考核模式也存在诸多问题。承办检察官在作出是否逮捕的决定时，首先考虑的是该嫌疑人是否能够判处有期徒刑以上刑罚，忽略逮捕条件的其他因素，这样就偏离了刑事诉讼法设立逮捕强制措施的目的和价值。

（二）对公安机关不提请逮捕权监督不够

2017 年诸暨市公安机关未提请逮捕而诸暨市人民法院决定逮捕的有115 人，其中判处3 年至5 年有期徒刑18 人，5 年以上有期徒刑7 人。但是，自派驻公安机关检察室工作开展以来，并未通过该项工作发现立案监督、漏捕线索。上述数据反映了公安机关存在滥用不提请逮捕权的现象，检察机关对公安机关不提请逮捕权的监督仍然薄弱。究其原因除派驻检察室侦查监督不到位之外，主要还是案件信息不通畅。目前，检察机关派驻工作主要通过检察室人员借用公安民警的数字证书浏览公安警务综合平台的方式获取侦查监督信息。但是，该平台对案件的记录比较简单，很难从这些记录上判断案件的具体情节，而且这样获取的信息也相对滞后，导致检察机关很难全面、动态把握公安机关刑事侦查活动情况。

（三）调解程序实效不够明显

在实际办案中刑事案件的审查逮捕期限一般只有7天，而调解过程复杂、反复，时间较长。很多可以适用刑事和解的案件，检察机关花费了大量的人力、时间和精力仍无法达成和解，做出了批准逮捕决定，未能达到及时化解矛盾的目的。原因主要有：一是调解程序没有统一的办理标准。审查逮捕工作中的调解缺乏具体适用的统一规范，办案实践中也没有统一的办理标准。二是检察机关作为调停人的中立性遭到质疑。实际办案中检察机关自行调解的情况较多，但双方当事人怀疑检察机关是否保持中立的现象时有发生。三是存在被害人方漫天要价的现象。审查逮捕阶段的调解，一般犯罪嫌疑人已被羁押，调解意愿更强烈，有些被害人或其家属抓住嫌疑人这种心理，提出不合理的赔偿条件。

（四）不捕告诫制度不够成熟完善

不捕告诫制度自实施以来在减少羁押、保证犯罪嫌疑人顺利到案、保障当事人合法权益、化解社会矛盾等方面发挥了积极作用，但在实施过程中也存在一些突出问题。首先，不捕人员接受告诫迟延。由于公安机关对通知不捕人员进行告诫的重要性普遍缺乏认识，时常出现忘记送达、拖延送达等情况。其次，告诫内容流程还不够规范。目前，采用的告诫通知书、告诫书、告诫书回执及告诫笔录的“两书一回执一笔录”的固定格式，仍需在实践中继续精简完善。最后，检察机关后续跟踪不够。面对“案多人少”的实际困难，检察人员对于不捕告诫后的持续跟踪力不从心。对于向公安机关送达《快速移送审查起诉建议书》的案件，由于各部门缺乏统一认识，衔接过程不够顺畅，往往造成快速办理难以实现、案件久拖不决。

三、以新时代“枫桥经验”为指导，完善审查逮捕工作的设想

以上问题的存在既有制度性、机制性的问题，更有对“枫桥经验”的精髓要义理解不够的因素。新时期，审查逮捕工作要以“枫桥经验”为指导，以法治为核心，坚持与时俱进，坚持共同参与，坚持以人为本，有效提高审查逮捕工作质量。

（一）坚持以法治为核心，科学把握逮捕强制措施的立法目的

习近平总书记强调，“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好，发展好”。新时期“枫桥经验”将以法治为核心，蕴含着丰富的法治思维和法治方式。审查逮捕工作要借鉴新时期“枫桥经验”的法治思维和法治方式，切实把握逮捕强制措施的立法目的，节约司法资源、保证诉讼、保障人权。审查逮捕工作应当严格按照刑事诉讼法的规定，全面考虑逮捕的三个条件，才能真正地提高工作质量。一方面，检察机关要合理调整完善考核机制。为减少考核弊端，保证审查逮捕工作质量和效果，降低不捕犯罪嫌疑人逃脱监管的风险，应当以“枫桥经验”为指导，尊重个案存在的特性，设置刚性与柔性并举的灵活考核模式，可以为审查逮捕部门设置一定比例的捕后判处轻刑指标，给负责审查逮捕工作的检察官一定的自由裁量权。另一方面，要注重对社会危险性条件的审查认定。办理审查逮捕案件时，在审查证明案件真实情况证据的同时，要注重对证明社会危险性相关证据材料的审查。在作出犯罪嫌疑人有无社会危险性结论时，要综合全案证据，结合犯罪嫌疑人犯罪前、犯罪中、犯罪后的因素进行全面考量。

（二）坚持与时俱进，做实派驻公安机关检察室工作

除了从立法角度进一步完善我国刑事侦查监督制度，确立检察机关派驻公安机关检察室的刑事侦查监督活动外，检察机关更要认识到派驻公安机关检察室工作的重要性，增强主动监督的意识。首先，必须着力推动信息共享。借鉴“枫桥经验”与时俱进的精神，跟上大数据时代的步伐，构建刑事侦查监督网络平台，依托网络大数据技术，实现刑事案件警检信息共享，使案件从受理到办理的全部过程都能纳入检察机关的监督视野。其次，要注重机制的建立和落实。检察机关应依据实际情况联合公安机关制定相关机制，细化派驻检察室的人员分工、岗位职责和工作流程，做好监督工作台账，确保派驻检察室工作有序开展。同时更要注重对相关机制的落实，可以考虑将派驻检察室的监督工作纳入考核机制，督促做好派驻检察室工作。最后，要明确监督重点。以“枫桥经验”为指导，找准主要矛盾和矛盾的主要方面，在全面监督的同时，要充分认识到“案多人少”的工作实际，突出监督工作重点。把“刑拘后未报捕、另案处理、以罚代刑、非法插手经济纠纷案件以及群众反映强烈、影响社会稳定的重点案件”［2］等作为监督的重点，有效解决公安机关滥用不提请逮捕权的问题。

（三）坚持共同参与，规范调解和解的形式和程序

“枫桥经验”注重在矛盾化解工作中，依靠、联合各方面力量，以资源的优化整合来实现社会治理的优良效果。检察机关要综合运用各方力量，形成合力，做实调解工作。首先，要在刑事诉讼法的层面正式确立刑事和解在审查逮捕阶段的地位，以法律的形式确立审查逮捕中适用刑事和解的正当性。其次，在实践操作中，应充分领会“枫桥经验”“矛盾不上交，就地解决”的精髓要义，建立矛盾纠纷多元化解决机制。公安、检察、法院应联合出台相关规范，具体指引调解、刑事和解的实践操作，明确检察机关在刑事和解中的角色地位、检察机关与公安机关的分工配合以及刑事和解效力、刑事和解处理的案件种类等内容。再次，鉴于调停人必须具有中立性和专业性，而检察机关案多人少的矛盾又比较突出的现实困难，调停人的选择上应以人民调解委员会为主。最后，针对犯罪嫌疑人及其家属有赔偿意愿，但被害人方要价过高的案件，办案部门可以适用轻微刑事案件损害赔偿保证金制度，由犯罪嫌疑人自愿缴纳相对数额的赔偿金，在作出审查逮捕结论时，对该情节进行考虑。

（四）坚持以人为本，进一步落实完善不捕告诫制度

“枫桥经验”历经半个多世纪仍具有强大的生命力，且能够不断地推陈出新，最主要的原因就是坚持了人民群众的主体地位，提高了基层人民群众的参与度，这是“枫桥经验”人权保障的核心。不捕告诫制度应借鉴、学习“枫桥经验”人权保障思想内涵，充分发挥多方力量、多种手段的积极作用，切实保障犯罪嫌疑人的人权，以及案件的有效办理。要加大宣传力度，使公安机关切实认识到不捕告诫制度的作用和成效，能够积极参与到不捕告诫中，减少忘记送达、拖延送达《不捕告诫通知书》情况的发生。对于在审查逮捕阶段已经聘请律师的案件，在审查完毕且听取律师意见后，若作出有罪不捕决定，对犯罪嫌疑人进行告诫时，可同时让律师签署承诺书，承诺在取保候审阶段对自己的当事人进行监管，如有问题及时向审查逮捕部门反馈。此外，对于公安机关未提请逮捕或者检察机关不批准逮捕而又事实清楚、证据充分的案件，以文件形式确立快速移送起诉案件的范围、程序以及时限，对公安机关超过时限的，检察机关及时发送建议督促执行。

注释：

［1］徐镇强、何彩英：《“枫桥经验”研究述评》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2013 年第4 期。

［2］周康、李雪梅：《检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督的现状、问题及对策研究》，《四川检察》2016 年第6 期。