“河长制”下的河道治理和保护研究——以扁担河为例

纪海婷，李 骏，张 喜

(江苏省水文水资源勘测局常州分局，江苏 常州 213022)

江河湖库是大自然赐予人类的绿色财富，是地球之肺、生命之源，也是经济社会发展的重要支撑[1]。江苏河网密布，水域众多，水资源丰富，但水环境保护和治理任务也极其繁重[2]，“河长制”首创于江苏省无锡市，由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理[3]。全面推行“河长制”，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决复杂水问题、维护河流健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障水安全的制度创新[4- 5]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》(厅字[2016]42号)要求：“立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行‘一河一策’‘一湖一策’，解决好河湖管理保护的突出问题。”省委办公厅、省政府办公厅印发《〈关于在全省全面推行河长制的实施意见〉的通知》(苏办发[2017]18号)、市委办公室市政府办公室印发《〈关于在全市全面推行河长制的实施意见〉的通知》(常办发[2017]23号)明确：“要积极创新工作方式，坚持因河制宜，实施‘一河一策’，针对不同河湖功能特点以及存在问题，由河长牵头组织编制工作清单，制订年度任务，提出时间表和路线图，有序组织实施。”

扁担河是太湖流域湖西区的一条重要河道。编制扁担河行动计划，是摸清河道健康现状、找出存在突出问题的重要手段，有利于提出河道水资源管理、河道资源保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复、长效管护、执法监督、综合功能提升等方面的治理保护措施。

1 编制思路

《关于全面推行河长制的意见》提出加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复、执法监管6大任务。江苏省在中央要求的基础上新增推进河湖长效管护、提升河湖综合功能两大任务。

“一河一策”编制的基本思路主要是根据现场调查，结合该河道在水资源、河湖资源、水生态环境等方面的本底条件以及资源环境承载状况、功能定位等[6]，摸清主要存在问题，找准各类问题产生的原因，形成问题清单。继而针对这些存在的突出问题，结合河湖保护治理的需求，合理确定河湖保护治理的总体目标和控制性指标，确定河湖保护治理的主要任务，形成目标任务清单。根据目标任务清单，围绕河长制意见中提出的8个方面，结合河湖治理需求，针对这八大任务，从治理和管控两方面入手，提出河湖保护治理的相关措施，形成措施清单。并按照河湖保护治理的紧迫性，确定保护治理措施的实施安排，分工方案以及进度要求等，明确各级河长、河长办及有关部门的责任，形成责任清单和实施计划表。如图1所示。

图1 编制思路

2 河道基本情况

2.1 河道概况

扁担河位于常州市西南地区，北起京杭运河，向南流经奔牛、邹区、卜弋、厚余，与孟津河交汇，全长15.5km，是湖西地区一条骨干河道，主要功能包括承泄上游京杭运河来水，承排奔牛镇、邹区镇、西湖街道、嘉泽镇等地区涝水，是许多沿岸厂区重要的水上交通道路。扁担河主要流经村庄和农田，沿线有少量畜禽养殖、水产养殖。产业结构以农业为主，其次为工业[7]。沿线区级骨干交汇河道为孟津河，县、镇级支流有鹤溪河、岳溪河、礼河、卜泰河，村级支浜有新普河、黄沟河、团结河、长塘河、厚余浜等11条。如图2所示。

扁担河古名直渎，1958年拓浚后改称现名，河面宽35～50m，底宽10m，底高0m(吴淞基面)，航道等级为Ⅵ级(规划等级为Ⅴ级)，常年可通航100t级船舶。两岸以自然土质护坡为主；扁担河因位于湖西区高片，不设堤防，两岸地面高程均达防洪标准。最高洪峰流量为125m3/s(1991年8月8日)。沿线共38座灌溉站，12座桥梁(其中公路桥10座、人行桥2座)，1个取水口(设计年总取水量为23万m3)。

图2 扁担河与周边水系关系图

2.2 水功能区划情况

根据江苏省人民政府2003年3月以苏政复〔2003〕29号文批准的《江苏省地表水(环境)功能区划》，扁担河水功能区划为“扁担河武进过渡区”，起讫位置为京杭运河—滆湖，监测断面为厚余桥，2010和2020年水质目标均为Ⅳ类。厚余桥断面同时是水十条省考断面，考核目标为Ⅳ类，达标年限为2016年。

3 现状及存在问题

3.1 水资源管理

尚未出台入河排污口监督管理办法或相关文件。未对高耗水进行全程监督管理，未对农业用水实行计量考核，灌溉水利用系数未达到目标要求，尚未建成全面节水型社会。

3.2 河道水域岸线

扁担河两岸无堤防，岸线资源调查范围为河口两侧各10m。扁担河岸线总长31km，岸线被占用长度为9.171km，岸线利用率29.6%。其中企事业单位、小区和灌排站占用岸线长度为4.331km，农田、码头和居民房占用岸线长度为4.84km。两岸共有灌排站9座(均已审批)，企业35家(9家已审批，26家未经审批)。

沿线存在6处菜地、5处建筑材料、多处垃圾堆放占用岸线，4处非法鱼簖(拦河网)、2处废弃船只、1处拦河网(围堰)、4处渔网侵占水域，给河道防洪排涝带来隐患，污染环境、影响河道景观。局部河段存在驳岸冲刷、侵蚀或塌方现象，驳岸稳定性差。

3.3 水污染

扁担河沿线有15家企业生产废水直排，主要集中在邹区段。沿线集镇区污水管道建设不完善，农村生活污水处理率较低，流经村庄生活污水处理率仅10%左右。南段(卜泰河口—孟津河交叉处)两岸以农田为主，沿线约80%为种植业，岸坡多为自然土质驳岸，农药化肥施用量较大，随地表径流入河。

3.4 水环境

扁担河武进过渡区水质管理目标为Ⅳ类，采用年均值评价，2017年水功能区达标。逐月评价，3月份不达标，化学需氧量超标0.09倍。扁担河支流中，鹤溪河(含岳溪河)、礼河、卜泰河、黄沟河、团结河、厚余浜、白塔浜水质较差，主要超标项目为氨氮、化学需氧量，黄沟河氨氮浓度高达12.2mg/L、化学需氧量45mg/L，厚余浜氨氮浓度9.24mg/L。岳溪河、团结河为重度黑臭水体，礼河为轻度黑臭水体。

沿线河岸带存在9处垃圾乱堆乱放以及偷运、掩埋、焚烧等现象，垃圾种类包括建筑材料、建筑垃圾、厂房拆迁废弃物、废旧家电、生活垃圾等。

3.5 水生态

扁担河岸坡植被种类较为丰富，扁担河桥(G312)至卜弋桥段植被覆盖度在40%～50%，其余河段植被覆盖度达到70%～80%。扁担河浮游动物种类丰富，定性调查共获得浮游动物66种，其中原生动物18种，轮虫23种，枝角类14种，桡足类11种。以轮虫最为丰富，浮游动物生物多样性指数为2.904。

根据扁担河1990—2017年共28年实测流量资料，用水文频率P-Ⅲ型分布曲线和最小生态需水量公式计算得出50%保证率的年平均流量为18.79m3/s，最小生态需水量为5.64m3/s。由扁担河2017年实测流量数据可知，5—9月未达到最小生态需水量的天数分别为0d、4d、0d、0d、2d，最小生态需水量保证率为96.1%。

扁担河东岸京杭运河汇入口、东桥至董墅桥段各有1处河段岸坡零星荒草生长，基本无植被。部分河段岸坡大面积土壤裸露，没有植被覆盖。

3.6 管理和执法监督

国土、交通运输、水利、农业(渔业)、环保、城管等部门涉河执法各司其职、多头分散，河道管理执法能力尚未形成合力，河道监管力度有待加大，执法能力建设有待加强；尚未建立信息共享、定期会商、联合执法机制；尚未建立案件通报制度，尚未建立行政执法与刑事司法有效衔接。

3.7 综合功能

扁担河地处湖西区高片，地形条件使之具备较强的防洪能力，但沿线大多数为自然土质护坡，间或有部分浆砌石挡墙，护岸标准低，年久失修，出现老化、损坏现象，局部河段岸坡侵蚀、坍塌严重，在一定程度上影响河道的防洪能力。因10余年未进行系统疏浚整治，部分河段出现淤积、河床抬高现象，不满足规范对于Ⅵ级航道最小河道底宽和水深要求，船只通行受阻。另外，受2015年、2016年大暴雨的影响，扁担河近年来水位较高，区域引排不畅通，卜弋老街及沿线部分村庄在暴雨期间出现内涝现象。

4 治理目标

4.1 总体目标

通过全面落实河长制，加快推进扁担河的治理力度，以问题为导向，因河施策，系统治理，到2020年扁担河管理体系基本建立，在现有管理体制的基础上进一步改革形成新的管理模式，相关部门互联互通、合作共治，通过控源截污、岸线整治、环境治理、生态修复等综合措施，保护水资源、管护河道资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态，有效提升河道综合功能，实现“水畅、河清、岸洁、景美”的总体治理目标。

4.2 目标清单

2019年底，历史存在的非法侵占的河道岸线行为下降50%，2020年底基本消除各类非法占用河道岸线现象。全面治理侵占水域现象，消除违法向河道排放废污水、倾倒废弃物行为，恢复岸线整洁，水域面积只增不减。修复存在冲刷、侵蚀、坍塌等问题的驳岸，加固不稳定驳岸，到2020年河道岸线稳定率提高到80%。

到2020年，基本完成撤并乡集镇生活污水管网全覆盖，沿线规划发展村庄生活污水处理设施覆盖率达90%以上，已建村庄生活污水处理设施运行率达到80%～90%。区域农业灌溉水利用系数从现状的0.65左右提升到0.68。

到2020年，扁担河武进过渡区稳定达到水功能区水质管理目标，沿线支流(支浜)消除黑臭水体、劣V类水体，水质提升一到两个等级。全面治理沿线河岸带垃圾乱堆乱放现象，规范建筑材料存放，治理率达到100%。

对土壤裸露的岸坡、荒地进行生态复绿和补植复绿，恢复岸坡植被，植被覆盖率提高到70%～80%，部分河段护岸新建或改建成生态护岸，生态护岸比例提高10%左右。

实施扁担河干河及沿线支河疏浚整治淤，到2020年，与扁担河直接连通的支流或支浜至少完成一次清淤轮浚，完成其余河段沿线农村河道(塘)治理。实施局部薄弱驳岸加高与加固工程，满足片区防洪要求，到2020年沿线村庄消除内涝现象，防洪达到100年一遇标准。

规范河道日常巡查，河道保洁覆盖率达到100%，实现河道通畅、水面清洁、堤岸整洁。

5 治理措施与任务

5.1 水资源保护

落实用水效率控制红线，重点开展节水型载体创建，年用水量20万t以上的企业全部创建节水型企业；发展农业节水，推广节水灌溉技术，推进规模化高效节水灌溉；强化对用水大户的监管，建立重点用水户监控制度，加强用水过程监控管理。加强入河排污口监督管理，制定、落实《入河排污口监督管理办法》；加强入河排污口监测，紧扣水功能区限制排污总量要求。加快推进实施《扁担河武进过渡区达标整治方案》，按计划完成重点工程。

5.2 河道水域岸线管理保护

编制《扁担河岸线利用管理规划》，划分岸线功能分区，合理确定开发利用布局，提高岸线利用管理水平。拆除沿线未经批准建设的企业、民房、非码头装卸点、非法堆场；清理岸线乱垦乱种行为。清理两岸厂矿企业或居民随意堆放的砂石、泥土、废矿、建材等生产垃圾，生活垃圾及其他废弃物。治理船舶乱停乱靠，清理非法靠泊点，打捞沉船、清理废弃船只；治理侵占航道的基桩围网、鱼簖、围堰、渔网等。加高加固局部不稳定驳岸，配套实施重要口门建筑物加固改造，紧靠河岸的农田采取加高田埂培护。

5.3 水污染防治

摸清工业企业污水排放情况。污染严重、不能稳定达标的企业立即停产并限期整改，整改后仍达不到排放标准的企业坚决关闭和淘汰。未纳污接管的企业进行接管改造，全面实现工业污水集中处理，不具备接管改造条件的企业实施搬迁改造，推动工业企业入园进区。

加快扁担河沿线镇、村生活污水治理进度，采取集中处理与分散处理相结合的治理模式。完成沿线集镇、农村生活污水收集主管网建设，配套完善支网建设，建设规划发展村分散式农村生活污水处理设施及运行保障机制。

大力推广测土配方施肥技术，提高肥料利用率，比2015年削减5%。推行高效低毒低残留农药使用，实行专业化统防统治，确保农药施用量零增长。在河湾村、夏庄沟利用秸秆开展新型肥料的试点工作。

5.4 水环境治理

实施扁担河干流及沿线支流疏浚整治，对淤积严重的河道进行生态疏浚。对清理出的淤泥进行综合利用或安全处置。落实相关黑臭水体治理规划、农村河道整治等规划，清除沿岸垃圾和排污口，加强水系沟通，清淤轮浚黑臭支浜，完成沿线农村河道(塘)治理。

全面清理扁担河沿线河岸带堆放的生活垃圾，规范建筑垃圾临时堆放和处置。建立“户分类投放、村分拣收集、镇回收清运、有机垃圾还田”的镇村生活垃圾收集处理体系，开展镇村生活垃圾分类试点工作。

5.5 水生态修复

对土壤裸露的岸坡、荒地进行生态复绿，恢复岸坡植被。河岸带两侧建设生态防护林带。对桥东桥至新华桥、近扁担河桥处、近章簖桥处、厚余桥至孟津河交叉处土质护坡进行加固和养护，构建生态驳岸。

5.6 河道长效管护

加强河道巡查、日常管护，打捞水生杂草、水面漂浮物、清理河面垃圾。整合扁担河日常巡查、管护综合监测信息，统一纳入河长制信息平台。

5.7 执法监督

统筹水利、环保、国土、交通运输、渔业、林业、农业、公安等部门执法职能，构建各部门职能分工明确、协作紧密的河道生态保护联合执法与协作机制。优化巡测机制，制定联合执法巡查、定期执法巡查和日常执法巡查的相关制度；建成行政执法巡查与社会辅助巡查监督相结合的立体巡查机制。构建问责追责机制，建立和完善执法监督情况，各级河长激励奖励、问责追责机制。

5.8 河道综合功能提升

加高加固不稳定驳岸，实施扁担河疏浚整治、易淹易涝地区排水设施改造工程，配套实施重要口门建筑物加固改造，提高区域防洪除涝和河道通航能力。

6 结语

“河长制”是在我国严峻的水环境问题背景下河道管理模式的创新[8]，“一河一策”通过对河道存在的问题进行剖析、诊断和梳理，针对性提出专项治理保护措施，为落实“河长制”提供依据和技术指导[9- 10]。扁担河是太湖流域湖西片区“一湖六横三纵”骨干水系中一条重要的引水排涝通航河道，河道目前存在非法占用岸线资源、企业废水直排、支浜水质较差、河岸带环境差等突出问题，通过八大方面治理措施的实施，将有助于河道恢复健康，重现“水畅、河清、岸洁、景美”，实现人水和谐、科学发展[11]。