“双一流”建设的省际比较

吴英苗 张济洲

摘 要 中央层面“双一流”建设的提出標志着高等教育领域重大战略的起步。各省份相继出台“双一流”建设方案和配套措施。通过系统比较31个省份的“双一流”政策文本，发现存在较多的共性特征：政府推动显著，高校自主权受限;投入比例失衡，人才结构失调;市场化导向突出，建设形式多样;地方特色明显，建设路径独特。与此同时，各省份建设目标差异性显著、资金投入力度差别明显。据此对省际“双一流”建设进行有效反思，地方政府有效推进“双一流”建设须防范政策制度依赖，释放高校自主权活力;协调人才结构，发挥一流师资效力;遵循学术发展逻辑，构建良性学术生态环境。

关键词 “双一流”;省际比较;政策文本分析

中图分类号 G647 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）21-0032-06

2015年10月，国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》），提出要“建设世界一流大学和一流学科，实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越”的建设任务， 标志着“双一流”政策落地生根，正式成为一项国家战略。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》），要求“省级政府应结合经济社会发展需求和基础条件，统筹推动区域内有特色高水平大学和优势学科建设，积极探索不同类型高校的一流建设之路。”2018年8月，三部门印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出要“将‘双一流建设纳入区域重大战略，更好服务地方经济发展”。以上文件明确指出地方政府在“双一流”建设中的基本职能。

据此，全国31个省份先后出台“双一流”建设方案。从文本出发，解读省际“双一流”政策基本特征，梳理地方政府在“双一流”建设过程中的行为考量和异同之处，进一步反思政策落实过程中可能面临的挑战并提出建议，以期为地方开展高质量的“双一流”建设提供有益参考。

一、省际“双一流”政策文本的共性特征

（一）政府推动显著，高校自主权受限

在“双一流”建设中，地方政府和高校是两个核心要素，实质上构成了高等教育管理中“自上而下”的权力结构，在政策文本中表征为决策主体与行动主体的权限对比[1]。

地方政府在建设过程中扮演着规则制定者和管理者的双重角色，是“双一流”建设的主要动力来源。从目的来看，地方政府“投资”高等教育，寄希望于实现其辐射带动功能，使高等教育成为社会经济增长一级，进而促进地方转型升级，抢占未来经济社会发展先机。强烈的动机驱使地方政府制定建设方案并推动建设实施，直观体现为政策颁布机构，见表1。第一类，也是最为普遍的一类是由省（市、区）政府（办公厅）颁布“双一流”政策，共有24个省（市、区）属于这种情况;第二类是省教育厅（市教育委员会）联合省政府或省委办公厅或省财政厅（市财政局），共有6个省（市）属于这种情况;第三类是区教育厅办公室单独发文，只有新疆属于此类。由此可见，省（市、区）政府作为决策主体，在“双一流”政策制定过程中起主导作用，辅之以教育部门和财政部门。而且从文本内容来看，政府在“双一流”政策执行过程中发挥着重要作用，详细规划建设目标、建设任务、组织实施、保障措施等内容。

省际政策文本蕴含扩大高校办学自主权内涵，例如提高教师和学生学校决策参与度、发挥高校理事会和学术委员会在决定高校内部相关事务上的作用。但是，作为“双一流”建设的行动主体，高校建设工作受政府政策限定，体现“向上负责”特征。如高校虽能自主申报学科、大学，却处于被动遴选地位;在建设前期，需签订目标任务承诺书;在阶段性建设周期过后，还需提交自我评估报告以供政府部门评审，其评估结果直接决定高校后续获得的资源支持力度。这些均在一定程度上限制了高校自主权的发挥，影响高校工作的灵活性。为应对评估，短时期易出成果的科研项目和学科成为高校关注的热点，高校发展规划受到绩效考核的外在压力影响。

为保证建设效率，政府对“双一流”建设进行了诸多规定，享有较多的话语权。但相应地，高校的自主权受到限制，二者存在的权力差空间影响高校进行“双一流”建设的积极性和成效。

（二）投入比例失衡，人才结构失调

人才是支撑高等教育发展的重要支柱，纵观世界高等教育中心的四次转移，无不与人才的聚集和流失密切相关[2]。结构合理的一流人才队伍是推动“双一流”建设的有力助推器。

从政策文本来看，地方政府高度重视人才，将人才队伍建设作为建设任务之一并投入众多资源。从引进人才和培养本土人才两方面着手，提升人才队伍质量。大多数省份提到引培兼顾并给予政策和制度保障。相较本土人才培养，人才引进可以在短期内快速充实地方人才队伍，提升人才队伍水平。因此，多数省份在政策文本中详细规划了人才引进内容，在选择引进对象时尤以“两院院士、长江学者、国家教学名师、千人计划、万人计划等高端人才”头衔获得者为主，以优厚的经费支持和全面的生活保障招揽优秀人才。有限的资源向引进的人才倾斜，本土学术人才和团队获得的投入被压缩，其学术上升空间受到挤压。

需要指出的是，将师资重心放置于吸纳外来人才上，不利于地方人才结构的合理构成;对二者的差异化对待还会导致恶性竞争，不利于发挥人才资源优势。更重要的是，我国地区间高校质量和建设资源本就差别较大，在这种起点不公平的现实条件下，招揽条件的悬殊很可能造成西部地区人才队伍配置的落后，进而影响其建设成效，使其在“双一流”建设过程中再次“落伍”。

（三）市场化导向突出，建设形式多样

在现代社会，高等教育与社会的联系愈加密切，产生的社会效益远远大于其他投资方式的平均收益[3]。高等教育越来越多地被卷入市场领域，参与市场竞争。就“双一流”而言，建设要扶优、扶特、扶急。有限的建设资源使地方政府不得不考虑如何优化配置资源。省际“双一流”建设映射出强烈的市场化导向。

“双一流”建设的一个显著特点就是动态调整，富含灵活性和变通性。动态的调整机制和准进准出的开放设定带给各高校强烈的竞争动力和危机意识，竞相争取入选券、参建券、连建券，避免被“淘汰”。黑龙江十分重视人才资源的效益变现能力，提出规定时限内“非升即走”“非升即转”的管理办法。相应地，资源实行动态配置，“双一流”建设市场中的政策红利和建设资源支持与绩效考核挂钩，当前阶段建设结果决定下一阶段资源的获得情况。

“双一流”建设的另一特点是竞争与合作并存，建设形式多样化。首先是建设目标的进位赶超。地方政府视“双一流”为难得的发展机遇，渴求通过“一流”建设实现高等教育的历史赶超。因此，各省份找准国内外一流标杆院校，纷纷设定国内外一流大学和学科建成数量，竞争意味浓烈。但实现目标具有一定难度。例如，若按照各省预期，建设后达到全国排名前100名的高校早已远远超过这个数字。这说明总有部分省份和高校会“失利”。其次是合作项目和建设基地，竞争和合作并存。各省份，一方面竞相吸引高层次人才入省，支持创新创业平台、学科基地、新型智库的建设;另一方面鼓励共建合作，支持高校与其他部门或组织联合起来共同发展。比如，宁夏计划主动集聚人才牵头参与国家、地方科研项目，选择在区域优势领域建成省部共建国家实验室。黑龙江以校企合作构建协同创新联合体、科技成果转化与应用基地。最后是合作共赢理念下的国内外联合办学趋势。在高等教育国际化背景下，建设世界一流大学和学科需要面向世界，借鉴国际社会一流的建设经验。这些省份集中在东部沿海和西北地区。凭借地理优势和已有的国际合作办学经验，地方政府主动出击，建设措施各异。例如，广东、海南鼓励高校“走出去”办学，加强与国际一流高校、学术机构合作。广西探索与海外高校的学生联合培养模式。甘肃以进修访学为切入口实现合作办学。

（四）地方特色明显，建设路径独特

与建设高等教育强国的宏观战略相匹配，地方政府立足地方特色，将“双一流”建设与区域发展紧密对接，在政策文本中明确提出推动高等教育和区域发展联动升级的强烈愿景。

在建设路径的选取方面，地方政府从发挥比较优势出发，坚持立足本土。根据对政策文本的综合分析，发现主要表现在培养特色人才、建设特色高校、挖掘本土特色文化三个领域，见表2。

绝大多数省份将特色人才的主要特征定义为应用型、复合型、创新型、创新、拔尖等，结合社会发展需求培养高素质人才，体现了创新在现代社会的重要性。除此之外，内蒙古和云南则结合地方特点，分别实施民族优秀人才培养、青年人才活动等。经济实力较强的广东、江苏、四川、安徽4省重点培养高层次的行业精英人才，引领经济发展。

关于特色高校建设，各省份的建设计划有所不同。除去无相关规定的省份，主要分为三类：第一类是天津、辽宁、海南、安徽、湖南5省的高校分类建设，借助高校的学科优势或地方资源发展特色高校;第二类是实施专门的建设计划，如江苏高校协同创新中心计划、云南“互联网+高等教育”模式，通过具体方案建设特色高校;第三类是仅提出结合区域特色和需求，彰显优势，但无明确建设方案或计划。地方政府要在“双一流”建设中突围成功，必须集中优势力量，发展优势学科，建设特色高校。

针对本土特色文化的传承创新，31个省份中共有14个省份明确提出挖掘本土文化，提升文化软实力，助力文化强省建设。但目前尚未有省份出台对接“双一流”建设的文化规划或方案。地方文化是一个省份的独有资源，大力发展地方文化不仅可以提升地方的人口素质，而且有助于创建文化品牌，促进地方整体发展。

二、省际“双一流”政策文本的差异

（一）建设目标差异性显著

建设目标是各省份预期实现的成果，指导着其“双一流”建设。省际“双一流”建设在建设阶段和量化目标两方面存在显著差异。

在时间规划上，各政府对分阶段进行建设基本达成共识，不过在具体的时间安排上有所不同，有3类表现形式。第一类整体遵循《总体方案》，以2020年、2030年和2050年（本世纪中叶）为时间节点，也是最普遍的建设阶段划分，共有18个省份，东中西部各7个、4个、7个。第二类的建设阶段划分更加多样。山东、广东、江西3省的两个时间节点：2020年和2030年;青海的2020年、2025年、2030年、本世纪中叶四个时间节点;部分省份提出短期建设目标，细化建设任务。如浙江、安徽、陕西和新疆4省提出2020年建设目标;河南提出2024年建设目标。第三类没有明确的时间安排，包括北京、山西和西藏。其中，山西实施“1331工程”建设，西藏仅提出下一步的教育改革任务。

多样化的时间节点设置表明各省对建设周期的考量更加全面、合理，结合高校自评、年度考核、中期和期末考核等方式，彰显出“双一流”建设的绩效管理理念，力求实现透明、高效的“双一流”建设。

在建设目标量化方面，省际差异也较大。31个省份对“一流”概念的侧重点不同。以“一流大学”为例，各省份在政策文本中提及高水平大学、全国百强、国内同类一流大学、高水平研究型大学、世界一流、世界知名大学、特色大学等。名目繁多的“一流大学”概念指称易导致規范管理问题，不利于中后期开展的评价工作。此外，量化目标与该省高等教育实力紧密相关。为便于省际对比，选取东中西部各3个省份，且在国内国际两个层面均有具体的目标值。由表3可知，在全国一流层面，各省份都希冀建成一定数量的一流学科，带动本地高等教育的发展。教育大省湖北、湖南和江苏目标值较多，湖北提出在全国学科评估中，120个学科进入前30%，从数量来看，是辽宁的2.4倍，江西和内蒙古的6倍。江苏和湖北的全国百强大学目标总数为25所，占全国总数的25%。在世界一流层面，一流学科更是高等教育的必争之地，目标数量也较多。9个省份中，ESI排名前1%的学科总数达到248个。而进入一流大学行列或前列是各种优势因素的综合，相较世界一流学科需要更长的建设周期。因此，这些省份的目标设定多为个位数，湖南的目标数量相对较多，为4个，体现其“双一流”建设的信心。各省份政策文本中对一流学科和一流大学的量化评价没有明确说明，现有指标也较单一，如世界一流学科倾向ESI指标。在ESI指标方面，22个学科设置中自然学科居多，导致人文学科难以在这一指标中充分体现。后续的评价工作需要丰富指标选取，使评价更加多元化，提升评价质量。

（二）资金投入力度差别明显

我国高校实行举办者投入为主的经费投入体制，政府作为高校的主要举办者，通过财政拨款对高校投入办学经费[4] 。在省级层面，充足的经费支持是“双一流”建设的必要条件之一。综合分析各省政策文本，在财政保障方面差异显著，主要表现在省际和省内两个层面。

省际之间的差异可归为东中西部差异，如表4所示。因经济实力的差异，东部省份的资金投入远远超过中西部省份。以福建为例，“十三五”期间，该省计划投入资金80亿元，是江西的2倍，贵州的16倍。地区内部也表现出一定差异。同属于西部地区，2016-2020年间，广西的投入资金是贵州的10倍。从年均投入量来看，GDP排名第7的湖北仅在2018年筹措“双一流”建设相关资金11.8亿元，显示出该省对“双一流”建设的高度重视和强劲支持力度。

省内差异体现在地方政府对高校的资金分配上。地方政府根据省内高校发展水平和类别提供不同层次的经费投入。“双一流”旨在发展一流的高等教育，先行扶持优质高校和学科有利于实现既定目标。有限的建设资金和最大化利用率的考量必然导致高校间资金的不均衡分配。在这种情形下，经过“211工程”和“985工程”，“胜出”的高校凭借先天优势获得更多的支持;地方普通高校仍处于追赶状态。例如，广东2017年世界一流大学和一流学科建设资金分配表显示，总量6亿元的建设资金中，一流大学中山大学、华南理工大学分别为4亿元、1.7亿元，一流学科暨南大学、华南师范大学、广州中医药大学均为1000万元。此外，中山大学和华南理工大学同时享有中央专项资金的引导支持，享受更多的经费红利。

相比较来说，经费的动态投入契合当前“双一流”建设现状，有助于集中资源办大事。但是，将院校、学科划分为不同的等级，实行“旱涝分明”的经费投入将部分高校和学科拒之“双一流”门外，不仅违背了教育公正原则，也影响“双一流”建设的整体成效。长此以往，弱势高校和学科的发展路径只会越来越窄，不利于我国高等教育健康良性发展。

三、省际“双一流”政策的反思与推进

作为一项中长期高等教育发展规划，“双一流”建设对各省高等教育影响深远。因此，在系统比较省际“双一流”建设政策的基础上，剖析政策文本反映的深层次问题，结合现实需要，需从以下三方面努力推进地方“双一流”建设。

（一）防范政策制度依赖，释放高校自主权活力

相比过去“985”工程存在的行政主导、集中配置制度缺陷，“双一流”政策注重制度创新，总体规划建设工作[5] 。“双一流”的成功推进离不开地方政府与高校的协同配合，因此，应注意防范这种“自上而下”的建设制度可能导致的高校制度性依赖和自主权发挥受限问题。

一方面，减少政府直接行政干预力度。形成政府“管理者+监督者”的角色定位，树立“灵活管理”和“有效监督”理念，避免政府对建设活动的大包大揽，更多从政策规定、建设指导、信息服务等方面进行宏观调控[6]。在加强财政拨款力度的同时调动高校寻资动力，减少对高校吸纳社会力量参与“双一流”建设的限制，鼓励高校主动寻求社会各界资金支持。深入思考并实践对监督者——地方政府——有效监督方式，保证政府自身的监督效率。

另一方面，释放高校自主办学活力。扎实推进动态调整、简政放权、建立现代大学制度、改革高校内部体制等一系列改革措施，支持高校探索跨校、跨省、跨国的合作办学机制。重视高校科研实力和人才质量，在对接社会现实需求基础上，强化校企合作、研教融合、产学研融合，共享优势资源、协调人才供需、统一利益导向，办出高校特色，实现高校和区域发展双赢[7]。

（二）协调人才结构，发挥一流师资效力

一流师资的集聚主要有两种途径：外来人才引进和本土特色人才培育。从长远来看，侧重引进外来人才的政策导向不利于形成健康的师资队伍，也不利于人才资源的有效发挥。而且多数省份对高层次人才的教学工作未做相关说明，师资资源利用率不足。

所以，需要协调省内人才结构，树立“内外兼重”理念。地方政府应规范人才引进工作，依据本区域发展需求和高等教育优势或短板，引进对口人才;合理安排两类人才的工作待遇，创设有利于外来人才快速融入本土高等教育氛围的各项规定或措施，发挥二者合力[8]。

为更好发挥师资效力，提升区域人才培养质量，需建立“研教并行”体制机制。地方政府和高校要加强沟通合作，打破现实需求和高校研究之间的重重壁垒，联合企业、产业等社会力量，构建区域需求——教学一线——实践平台一体化链条，充分利用现有科研平台和企业软硬件设施，加强本土人才的培养，为本土人才创造学习、交流平台，就地方现实问题开展研究，提升其对地方未来发展的敏锐反应度。同时，提高教学质量，推进科研优势向教学优势转化。加强科研和教学对接，破解科研为主与教学为大两者分裂的难题，形成科研支持教学、教学推动科研的协同发展局面。建立立足教学实践需求和教师教学技能的专业考评体系，并辅以激励机制，提升乐于教学、善于教学的教师地位。健全名师、教授本科生授课制度，鼓励教师重视本科教学工作，提升一线教学能力[9]。

（三）遵循学术发展逻辑，构建良性学术生态环境

“双一流”建设的进展取决于其行动主体——高校。高校和高等教育有自己的发展规律，同时需要良性竞争机制和健康学术生态环境的雙重支撑。一味追求课题、经费、论文、排名的增长是急功近利建设心态的反应，会破坏高校的健康学术环境，断送高校的学术生命[10]。

“双一流”建设有明确的数字化指标，作为一种手段和工具意在增强建设的有效性，但必须考虑到高等教育的特殊性，给予高校充分的发展空间，谨防数字化陷阱[11]。

在评价方面，完善评价机制，规范竞争活动，发挥评价的合理效用。一是切实引入第三方评价，构建科学、全面的评价体系，关注体现大学和学科发展的生态指标，增强评价结果的信度和效度。鼓励高校探索内部绩效指标，细化人才培养评价层次，加大对大学文化和学术生态的关注力度和培育力度，用文化引领、支撑高校建设“双一流”，构建良性竞争氛围。二是发挥评价结果的利用效率。政府和建设高校要利用好周期建设验收结果和评价报告，定期组织建设成果交流会，共同讨论、深度挖掘建设经验背后的体制机制和成功要素，相互借鉴;深入挖掘建设目标未达成的原因，总结经验教训，及时调整下一建设周期规划。三是建立健全风险应对机制。由权威部门或组织牵头，组织专家学者协同高校制定风险评估和应对办法，加强组织管理、人员分配、对外协调等方面，有效应对政策执行过程中可能产生的消极后果。

参 考 文 献

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Interprovincial Comparative Study on “Double First-Class” Construction

——Based on Textual Analysis of Policies in 31 Provinces

Wu Yingmiao， Zhang Jizhou

Abstract  The proposal of Double First-Class construction at the central level marks the beginning of a major strategy in higher education. The provinces subsequently issued“Double First-Class”construction plans and supporting measures. Through systematic comparison of the Double First-Class policy texts of 31 provinces， it is found that there are many common characteristics： The government's significant force， the university's limited autonomy; the unbalanced input structure， disordered talent structure; the outstanding market orientation， diverse construction forms; obvious local characteristics and unique construction path. At the same time， there are significantly different construction objectives and obvious differences in capital investment. According to these characteristics， in order to effectively promote the inter provincial Double First-Class construction， the local government should prevent the dependence toward the policy system and release the vitality of the universities autonomy; coordinate talent structure and give play to the effectiveness of the first-class teachers; follow the logic of academic development and construct a benign academic ecological environment.

Key words  Double First-Class; interprovincial comparison; textual analysis of policies

Author  Wu Yingmiao， postgraduate of Ludong University （Yantai 264025）; Zhang Jizhou， professor of Ludong University

作者簡介

吴英苗（1992- ），女，鲁东大学教育科学学院硕士研究生，研究方向：高等教育政策与法律（烟台，264025）;张济洲（1973- ），男，鲁东大学教育科学学院教授，博士生导师，研究方向：高等教育学