过渡型社区公共产品政府供给问题研究

陈开亮

摘 要：过渡型社区是我国城市化的产物，也是一种较为特殊的社区类型。公共产品是社区的组成元素，关乎居民日常的生产、生活能否顺利开展。政府供给是过渡型社区公共产品供给中最常见的一种，起着举足轻重的作用。但是，目前在过渡型社区中，政府供给还存在着诸多问题亟待解决。因此，需要对这些问题进行分析和解决，进而完善政府供给，提升过渡型社区公共产品的实际供给效果，最终实现进一步提高社区居民生活品质以及过渡型社区的“顺利”过渡。

关键词：过渡型社区;公共产品;政府供给方式

中图分类号：D630.45   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）10-0041-02

伴随着我国快速的城镇化进程，在很多城市的周边地带出现了一种特殊的社区类型——拆迁安置社区。拆迁安置社区既有别于通常意义上的农村社区，也不完全等同于真正意义上的城市社区，而是兼具这两种社区的部分特点，且在多个方面呈现出明显的过渡特征，因而也被称为过渡型社区。过渡型社区公共产品是社区的组成元素，而政府供给又是过渡型社区中最为基本的供给方式，但其目前还存在一些问题有待解决。

一、过渡型社区公共产品政府供给存在的问题

（一）政府供给的公共产品利用率偏低

在过渡型社区中，由政府供给的公共产品与农村社区相比，在种类上有了增加。因此，在理论上，社区居民也就有更丰富的机会去使用那些不曾见过、用过的公共產品，丰富自己生活。但在当前政府供给的公共产品中，很多公共产品的利用率偏低。换言之，这些公共产品并没有起到应有的作用。而且，很多居民甚至都不知道社区中拥有这些公共产品以及它们的具体位置，也就更谈不上去实际使用。而当政府供给的这些公共产品未能被社区居民充分、有效利用的时候，它们的价值也就很难发挥出来，公共资源随之被极大地浪费，惠民、利民举措也不免会成为面子、形象工程。

（二）政府供给的公共产品分布不合理

社区公共产品具有地域性。尤其是对那些物质性的公共产品来说，它们在地理位置上具有天然的固定性，这注定着本身的辐射范围是有限的。所以，当超出这一范围时，部分居民的正常使用就会受到明显的影响，给其生活、生产带来不便。在过渡型社区中，很多公共产品在空间分布上还不够合理，表现为它们过于集中在某一个或几个小区，而距离其他小区则比较远，没有考虑到社区内居民的实际居住情况和使用状况。这意味着，对于生活在其他小区的居民来说，如果想经常使用到这些公共产品，可能需要耗费更多的时间、精力。这不仅影响到了他们的正常生产以及日常交往，同时也不利于过渡型社区居民对公共产品的整体评价以及满意度。

（三）政府供给的公共产品与居民需求不对称

过渡型社区是一种比较特殊的社区类型，社区居民的构成就是体现之一。在过渡型社区中，居住者多为失地农民，他们大多曾从事以体力劳动为主的工作，受教育程度不会太高，而且社区内中老年人比重较大。另外，除常住居民，社区中还存在较多流动人口。可见，过渡型社区在居民构成上有着群体特征，居民有明显偏好，对公共产品的需求会异于其他社区。可是，在政府供给中，其往往更愿意供给用时短、见效快的公共产品。尤其是“有形的”公共产品，如基础设施这类“硬件”产品会受到更多关注，而对于社区文化、教育这类“软件”的投入则不够。而且社区特殊人群的差异化需求经常被忽视，造成社区公共产品供给与居民需求出现不对称。此外，政府供给大多仍是基于社区居民的户籍身份，在社区内居住的流动人口并不能充分享受到政府供给的公共产品。

二、过渡型社区公共产品政府供给存在问题的原因分析

（一）社区工作人员专业化水平不够

与农村社区相比，城市社区治理会面临着更多的不确定性和复杂性，过渡型社区本身的特点也会加大治理难度，这些因素都给社区治理主体的工作能力带来挑战。在这一背景下，在过渡型社区中，加上政府供给公共产品数量的增多、种类的丰富以及居民期望的提高，都对社区工作人员的专业化水平提出了更高要求。在拆迁安置的过程中，伴随着“村改居”。可现实是，社区居委会的工作人员大体还是由原村干部组合而成。这种“村改居”改的也只是一块“牌子”，工作人员的构成、思维等都没有发生显著变化。但经过拆迁安置后，社区的工作重心、治理任务却相应发生了变化，工作难度也会更大。社区内很多公共产品的操作、使用对工作人员的业务能力提出了高要求。但社区工作人员年龄偏大，不具备专业技能，缺少系统培训，部分工作人员在长期行政命令下，缺乏服务意识，在实际使用过程中无法给予社区居民正确指导，与社区公共产品本身提出的要求有着明显差距。这就导致社区内很多的公共设施时常处于闲置或者半闲置的状态，使用率并不是很高，造成资源的浪费。

（二）政府供给中缺乏科学的规划

目前，我国并没有就过渡型社区公共产品的供给做出明确的规定，而且在征地、拆迁、赔偿、安置等一系列过程中，地方政府往往只注重社区的“外在”基础设施建设而忽视了“内在”规章制度的更新，导致社区本身的相关法律法规也比较缺乏。因此，“社区发展中所需要的各种规章制度，如社区居民公约、社区自治者章程等都严重缺失”[1]，造成社区基础设施建设缺少科学合理的规划，使得公共产品的供给缺乏基本依据，遂呈现较大随意性。所以，地方政府在进行拆迁规划时，大都采用的是普通商品房的建设方案和配置标准来修建过渡型社区的基础设施，而这只是城市社区经验或者模式的简单移植与嫁接，对于过渡型社区本身、居民的生活特点以及差异化公共需求鲜有考虑。因此，也不可能做出针对性的以及科学的公共产品供给规划。而且，就政府供给来说，其会迫于压力型体制，在整个拆迁安置过程中显得急于求成，一味追求工程效率而忽视对社区公共产品的布局进行科学规划。地方政府对过渡型社区规划存在的随意性，导致社区公共产品在空间布局上的不合理，致使居民在日常使用社区公共产品过程中存在诸多不便。

（三）政府供给中需求表达机制不健全

首先，在过渡型社区政府供给中，政府部门在整个供给过程中掌握着绝对的话语权。在拆迁、安置等过程中都扮演着主要角色。通常情况是，在失地农民尚未入住之前，地方政府早就修建起来了安置社区并完成了大部分公共产品的供给。政府在决定社区所需要的公共产品时，更多是从自身的工作指标出发，而非居民的真实需求，使得这些公共产品成为部分组织、个别领导的面子工程。其次，在过渡型社区中，居民间尚不够信任，社会资本存量不足。“社会资本作为一种实现某种公共目标的工具，通过行动者自身拥有的关系网络获得资源，为特定社群共同体带来福利”[2]。虽然社区内的一些公共产品能增加居民间的信任和社区的社会资本，但总体存量还是偏低，再加上公共产品本身的特性又会引发居民个人“搭便车”的强烈动机，公共产品在供给决策时不能够及时获取真实、完整的需求信息。最后，社区居民缺乏主动表达公共需求的意识与能力。过渡型社区的居民大多为失地农民，缺乏对需求表达权利的基本认知，更遑论表达公共需求;同时，表达有关公共产品的需求需要一定的能力，但受制于自身受教育程度以及文化素质，大多数居民很难准确地表达出自身对公共产品的需求。

三、完善过渡型社区公共产品政府供给的对策建议

（一）提高社区工作人员的专业化水平

一方面，根据实际工作需要，对社区现有工作人员培训。通过再教育、再培训，建立和改进社区工作者培训系统，同时提高其专业化水平、职业道德素质并切实转变工作态度。具体来说，可将正规教育和短期培训相结合来实现系统、完备的岗位培训，并以区委党校为平台来搭建社区工作者培训基地，明确培训课程的时间和内容，增强社区工作者在公共产品供给中的项目策划能力、宣传指导能力、组织协调能力;另一方面，适时为社区工作者队伍输入新鲜血液。可面向外界公开招聘社区专业工作人员，规范聘任、录用程序，并着重考虑相关专业的高校毕业生，吸纳一批年轻有为的高素质的人才来从事社区工作。当社区工作人员专业化水平得到提升、服务态度得到改善后，公共产品的利用率、居民的社区满意度也会有相应提高。

（二）完善社区治理的基本规章制度

“村改居”之后，过渡型社区基本的治理依据应随之转变为《居委会组织法》，因此要明确村委会和居委会以及这两部法律的区别。具体到公共产品供给，则要遵循《居委会组织法》，将其作为供给的基本依据。另外，可根据过渡型社区治理中面临的新情况，对《居委会组织法》予以修订。例如，过渡型社区公共产品的提供大多仍基于户籍，但社区中却存在大量流动人口，而通过《居委会组织法》的修订，打破这种“非均衡性”，提高社区管理与服务的整体水平，促进公共产品均衡发展，为外来人员、非在籍人口提供更好的公共产品，减少户籍限制给他们带来的不便和造成的利益损失。最后，及时出台一些配套的法律和规章。根据我国过渡型社区的现状，在社区公共安全、社区环境保护等居民比较关心的领域，制定《城市治安管理》《城市社区环境卫生》等法律法规，增强供给的规范性、科学性。

（三）建立社区公共产品需求表达机制

首先，政府部门要重视居民的需求，由“权力政府”逐渐走向“服务政府”。在拆迁安置过程中，出现地方政府违背农民意愿，损害农民利益的行为，也导致在过渡型社区中，政府虽然供给了很多公共产品，但因为是从本身的政绩出发而造成供需错位。因此，政府部门在拆迁前及安置后都应做到尊重民意，以居民满意度作为行动指南，增强回应性，而“回应最终的目的就是要能对所体察到的要求采取行动，最终提供高质有效的公共服务，以迎合社会的需求”[3]。其次，增加过渡型社区内的社会资本，提高社区居民的组织化程度。最后，明确社区居民在公共产品上的表达权利。通过实施公民权利教育，引导社区居民形成权利意识，做到积极表达公共需求，依法维护正当权益。

參考文献：

[1]吴晓燕，赵普兵.“过渡型社区”治理：困境与转型[J].理论探讨，2014（2）：152-156.

[2]靳永翥.关系资本：贫困乡村公共服务提供机制研究新视阈[J].东南学术，2009（5）：4-12.

[3]卢坤建.回应型政府：理论基础、内涵与特征[J].学术研究，2009（7）：66-70.