国际安全竞争必定导向国内军事化？——竞争态势、战略反应与制度调适

文/肖河

安全领域“国际—国内”范式的关切、缺陷及其研究意义

探讨国际竞争对国内制度的影响是一种“逆转的第二意向”（the second image reversed）研究，即不是关注既定的国内结构（domestic structure）对国际行为的影响，而是反过来强调国际行为可能改变国内结构。这一范式可被称为“国际—国内”理论，其将国内结构作为因变量并不是要否定国内结构的重要性及其塑造国际结构的能力。相反，正是因为重视国内结构对国际行为和国际环境的影响，才必须打破对国内结构的简单化认识，去深入理解其形成和变迁的国际动因。

美国社会学家哈罗德·拉斯维尔（Harold Lasswell）基于第二次世界大战对美国社会的影响，于1941年提出了“堡垒国家”（garrison state）的概念，用社会学的语言阐述了隐含的“国际—国内”理论——较高暴力预期的国际环境将促进各国的军事化。

“堡垒国家之争”虽然是一条重要线索，但是并非国内—国际理论的源泉。美国政治学家加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）指出，“逆转的第二意向”可以追溯到19世纪的英国历史学家约翰·西利（John R.Seeley）以及德意志第二帝国和魏玛时期的德国历史学家奥托·欣茨（Otto Hintze），其中后者颠覆了“从亚里士多德经马基雅维利、孟德斯鸠至马克思的所有建立在内因之上的政治理论”。在发表于1902年的一篇论文中，欣茨指出，无论是马克思还是黑格尔都是孤立地考察一国的上层建筑或精神意志，从而将整个外部世界都从国家的发展中排除出去。与之相反，他主张一国与他国的互动至少是与一国内部因素同等重要的因素。

欣茨之后，最出色地发展了这一学术传统的是美国历史社会学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）。他的研究重点是从国家能力的角度考察国家间竞争对国家与社会关系的影响。其理论是国际安全竞争决定了在资源汲取方面拥有独特优势的民族国家（nation state）成为欧洲的主流国家形态。蒂利特别指出，民族国家之所以适应安全竞争，并非是其能实现最大程度的军事化，而是能够更好地平衡强制（coercive）和资本（capital）的关系。与阿尔蒙德的线性的政治发展理论不同，蒂利不认为国家的发展是单向度的，而是遵循一种建立在历史机遇和偶然之上的特殊规律性。国家在面对国际安全竞争时可能无动于衷，它们的制度反应也是多样化的，结果也各不相同。

总体而言，国家因国际互动而导致的制度趋同是国际—国内研究的一大关切。特别是在国际安全领域，大部分研究认为，国际安全竞争总是会鼓励国家强化社会资源汲取，从而具有更多的强制色彩。它们将国际竞争对国内结构的影响视作同质、单向的作用，即推动国家汲取更多资源。在竞争中，如果各国国内结构的发展存在差异，那么这往往被归因于各国的内在禀赋。由于将国际安全竞争的影响视为同质的作用力，这降低了该自变量的重要性。从国际关系理论的角度而言，这种对国际安全竞争作用的简单化正是现有研究的缺陷所在。

重新审视国际安全竞争与国内结构之间的关系也有其政策价值。在中国持续崛起、与外部世界的安全竞争也越来越激烈之际，堡垒国家论是否适用于中国同样是一个问题。历史上，不少新兴强国都因此遭遇崛起失败。总之，从理论和政策角度来看，审视国际安全竞争是否会推动国内结构的军事化均有其意义。

国际安全竞争的分类与国内结构变化的界定

（一）区分国际安全竞争的类型

在拉斯维尔、欣茨和蒂利的理论中，国际安全竞争并非直接导致军事化，需要以对安全威胁的“恐惧”作为中介。只有当国家对于国际安全威胁切实感到恐惧时，后者才能发挥作用。只有当对暴力的预期（expectation of violence）更加迫切时，暴力精英取代交易精英成为国家主导者的设想才能变为现实。显然，并非所有的安全竞争都会给国家带来同等程度的恐惧。因此，应当识别出能够显著提高暴力预期的安全竞争。

应当认识到，在一对安全竞争关系中，互相竞争的国家基于力量对比的差异，可能对竞争产生不同的感知，从而采取不同的内部制衡。约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在《大战胜利之后：制度、战略约束与战后秩序重建》一书中提出，霸权国与其他国家的实力差距会影响前者的偏好和行为——差距越大，霸权国越倾向于通过合作和自我限制来锁定长期收益；反之，则更不愿意受到限制。对力量对比长期变化的感知也会影响国家行为。国家在面对短期和长期的力量对比失衡时会采取不同的内部制衡策略。在很多研究中，经济发展增速被当作识别力量对比趋势的指标。这样一来，根据国家对现有和长期力量对比的感知，能够得出一个国际安全竞争的分类矩阵。

（二）界定国内结构的军事化

古勒维奇较为系统地归纳了国内结构（domestic structure），将其分为政权类型（regime type）和联盟样式（coalition pattern）两大类。本文主要考察的是作为政权类型的国内结构。接下来，需要明确军事化的概念。这种在权力和资源分配上偏重军事部门的特征有时被称为军国主义，不过本文使用的是更加适度的军事化的概念。这是因为，除非发生革命，外部环境对国内结构的影响是在同一或者相似政权类型下的渐进作用，大多是量的变化，罕有质变。军事化对应着安全、经济和政治权力分配，这一概念涉及国家对暴力（violence）、商品（good）和政治实践（practice）的管理。

在暴力管理领域，广义军事化的极端状态是军人集团完全掌握了政治权力，不存在政治中立的职业军官集团；狭义军事化则仅是指军官集团政治权力的提升。在经济管理领域，广义军事化意味着国家对于经济的干预增强，特别是在物资的生产和分配上；狭义军事化则意味着军事部门在国家资源分配中的地位上升。在政治实践管理领域，广义军事化意味着权力中心对整个国家的暴力控制增强，在权力集团内部则表现为领导者的个人专断，在整体民主的国内结构中同样可能出现局部和有限的军事化；狭义军事化则体现为服从权威、追求绝对安全等保守的军事伦理成为主流价值。

军事化强调对权威的服从，以功能性讨论代替合法性讨论。究其实质，军事化国家给予社会的“受保护的协商”（protected consultation）更少，公民从国家的专断行为中得到保护的可能性更低，公民和社会集团对国家的制约逐渐消失。军事化的实质后果是国家削减或者终止了与社会的利益协商和交换。

国际安全竞争与国内结构变化的作用机制

在明确了自变量的区分和因变量的概念后，接下来将建立两者之间的作用机制框架。

（一）从国际安全竞争到安全战略反应

国际安全竞争必须被参与竞争的国家及其社会感知，才可能进一步作用于国内结构。由于起直接作用的是对安全竞争态势的认知，其必然带有主观性。在“竞争—战略—制度”的逻辑链条中，首先要确定不同态势的国际安全竞争与国家战略反应之间的关系。由于国家在实力上不可能完全一致，同时，对实力各组成部分的威胁感知也存在很大差异，因此很少有在认知上势均力敌的竞争。按照对长期和短期力量对比的认识，感知可分为四类。它们的可能作用如下：

第一，短期优势意味着一国拥有比竞争对手更充裕的军事力量。这一方面意味着更强的威慑力和更自由的政策选择，另一方面也意味着更沉重的长期负担。拥有短期优势的国家倾向于最大可能地利用现有优势，获得最大化的战略收益，弥补在长期经济增长中的损失。

第二，长期优势意味着一国拥有比竞争对手更强劲的经济潜力。这意味着竞争时间越长，其在竞争中就越有利。拥有长期优势的国家倾向于避免短期摊牌，通过拉开潜力差距来威慑对手。其战略原则是避免反应过度，仅仅将部分经济能力转化为军事力量。在军力建设中，其会重视避免“不必要的重复建设”、防止资源浪费。

第三，短期劣势意味着一国的竞争对手拥有更充裕的军事力量。这会鼓励后者发起安全挑战，前者将面临更紧迫的近期风险。此时，一国会将经济潜力尽量转化为足以弥补差距的军事力量。由于风险紧迫，其将通过内部资源汲取的方式来实现转化。在处于危机状态时，这种紧急转化战略表现得最为明显。

第四，长期劣势意味着一国的竞争对手拥有更强劲的经济潜力。此时，一国并不面临紧迫的近期风险，但是其在安全竞争的地位将被持续削弱。因此，其将以内部动员（internal mobilization）的方式来增强国内的经济基础。

（二）从安全战略选择到制度调适

由战略反应引发的制度调适在大部分情况下不会是“大刀阔斧”的变化。本文无法全面考察一国所有的制度调适，而是集中于军政关系特别是文官控制的机制上。这是因为，该部分能够最有针对性地考察国家的军事化程度。

文官控制的核心是规制军事部门，其有三方面内涵：（1）政治规制，包括军事部门是否受到文官部门的控制以及受控程度；（2）政策规制，包括军事部门在政策制定上的影响，这包括军事部门及其主导的军事战略和军力建设是否服务于文职部门制定的内外政策；（3）资源分配规制，包括军事部门在预算分配中的影响。

融合与分离、集中与分散这两组概念是理解军政关系的关键维度。融合与分离在于政治层面，体现的是暴力部门和其他政府部门之间的相互渗透关系。融合意味着相互渗透较强，分离则意味着相互渗透较弱。集中与分散指的是政策和资源分配中的决策原则，是“全体一致”“少数服从多数”还是由最高权威独立决策。极端的分散要求在决策中遵循全体一致原则，这大多意味着军事部门将对政策和资源分配拥有否决权；集中则意味着决策者能够更好地排除军事部门的影响。

第一，当一国采取收益最大化的战略时，其原则是利用短期力量优势获取收益。这会导致扩张性的对外政策，鼓励各部门追求自身目标。此时，决策权会相对下放，军事部门的自主性将会增强。但是由于已经拥有短期优势，国家在资源分配上会偏向维持现状。同样，对现状的满意不会鼓励政治层面的显著变化。

第二，当一国采取防止反应过度的战略时，其原则是避免资源的无谓消耗。这会导致收缩性的对外政策，限制各部门追求自身目标。此时，决策权将会被收回，军事部门的自主性将会降低。同时，该战略还会增强财政约束，减少消耗性资源投入。为了克服军事部门的阻力，通常还需要更加集中的资源分配机制。为此，还需要进一步削弱军事部门与其他部门的联系，在政治层面趋于军政分离。

第三，当一国采取增强实力转化的战略时，其原则是弥补现有力量差距。这会导致扩张性的资源分配政策，满足各部门的资源需求，放松财政约束。这通常会带来更加分散的资源分配机制，鼓励各部门追求自身目标，下放决策权。在这一过程中，军事和相关工业能力的增长会被视为优先目标，政府和社会的其他部门在很大程度要为此服务，其结果将是暴力部门的政治地位和对内干预能力上升，在政治层面将趋于军政融合。

第四，当一国采取赶超发展的战略时，其原则是弥补长期力量差距。这会导致扩张性的经济扶植，将资源集中于少数关键部门，短期内会抑制对军事部门的资源投入。这会带来更加集中的决策和资源分配机制，军事部门的自主性将会降低。但是该战略会让国家更多介入社会事务，军事部门也会在其中扮演重要角色，一些经济和社会部门可能会明显地军事化，在政治层面将趋于军政融合。

不同战略引发的制度调适方向可能相反，但两个方向上的影响不一定相等，其最终影响取决于相对强度。归纳而言：第一，当一国处于长期劣势时，其在政治层面的军事化将较为显著；第二，当一国处于短期优势时，趋于集中的资源分配会显著抑制军事化；第三，当一国同时处于长期和短期优势时，“去军事化”效应将非常明显。总而言之，没有国际安全竞争未必会带来非军事化，而安全竞争有时还可能有助于抑制军事化。在这里，安全竞争不再是单向的作用力、仅仅存在强度上的差异，而是带来了更多可能。

国际安全竞争与制度调适的案例分析

在提出了关于国际安全竞争与国内制度调适的新框架后，以下将通过历史案例展示其作用机制。在案例选择上，主要目的是验证避免过度反应和收益最大化这两类机制。这是因为，竞争劣势对军事化的促进作用与传统理论相似，没有必要重复论述。相反，验证国家在国际安全竞争中的短期和长期优势会在资源分配、政策和政治层面抑制军事化才是新框架的价值所在。案例中的安全竞争越是激烈，就越能证明其解释力。基于上述理由，本文选择了冷战初期（1945—1950）的美国为单一案例来展示国际安全竞争、战略反应和制度调适之间的作用机制。

（一）冷战初期美国国家安全机制建构的两种方案

1945—1950年是“冷战美国”（Cold War America）的关键塑造期。这一时期，美国外交的主线是美苏由“伟大联盟”走向激烈对抗。制度调适的主线则是不同政治力量围绕《国家安全法》展开的立法竞争，以及国防部（Department of Defense，DoD）和国家安全委员会（National Security Council，NSC）的建立与发展。

在第二次世界大战行将结束的1944—1945年，以陆军参谋长乔治·马歇尔（George Marshall）和陆军部部长史汀生（Henry L.Stimson）为代表的陆军部门逐渐形成了美国应当改革国家安全机制的认识，其主要诉求是建立一个由内阁级别的文职部长领导的行政部门，统一管理陆海空三军、承担制订军事战略和向总统提供整体国防预算的职责。这一方案意在减少因军种独立而产生的重复建设和部门本位主义，有利于制订高效的国防预算陆军的立场得到了以美国总统杜鲁门为首的文职部门的欢迎。

与这一立场针锋相对的是以海军部部长詹姆斯·福莱斯特（James Forrest）为代表的海军部门，他们认识到，统一的文职国防部将意味着海军失去独立的预算权。为此，海军派开始利用1945年后美苏之间逐渐紧张的外交关系，向国会提出了以“为全面战争做全面准备”（total preparedness for total war）为原则的《埃伯斯塔特报告》（Eberstadt Report）。该报告涉及军政关系的内容主要有三点：第一，维持分散决策的独立军种架构不变，将空军从陆军中分离出来；第二，建立由总统担任主席、有权制定和审查外交和军事政策以及国防预算的国家安全委员会；第三，建立协调产业政策和军事战略的国家安全资源委员会（National Security Resource Council）。

对比两个方案，以应对“全面战争”为前提的《埃伯斯塔特报告》的真实目的是通过分权为包括海军在内的各军种在资源分配中获得更多话语权。在政策上，报告试图通过军事部门首长和军种参谋长占多数的国家安全委员会来将第二次世界大战以来军事部门对美国最高决策的强大影响制度化，使得军事部门可以名正言顺地插手外交政策。在政治上，报告试图通过设置国家安全资源委员会让产业界与军事部门更紧密地结合。以此而言，在1945—1947年间的国家安全辩论中，确实存在借助对美苏“全面战争”的恐惧推动军事化的政治力量。

（二）两种调适方案的战略逻辑

对于海军派而言，在美苏关系由于波兰选举、土耳其海峡通行权和德国战后管理问题而不断恶化的情况下，渲染苏联的安全威胁和美国的安全需要成为最优政治策略。然而，《埃伯斯塔特报告》及其背后的“恐惧逻辑”并未打动整体的美国政治精英。该观点既未能在行政部门中获得支持，遑论立法部门的理解。其中最重要的因素在于，美国政治精英认为自身在美苏竞争中拥有巨大的短期和长期优势，发生直接军事冲突的可能性极低，没有必要过多地消耗资源。

“遏制政策之父”乔治·凯南（George Kennan）在该时期清晰地阐述了防止反应过度的战略。在1948年的国家安全评估文件中，凯南指出，虽然美苏之间存在激烈竞争，美国也应该坚定地遏制苏联，但是苏联并不构成军事威胁。凯南的观点契合了美国政府和国会的主流看法。由于美国拥有相对于苏联的短期和长期优势，可以毫无顾忌地一边推行马歇尔计划和杜鲁门主义等扩张性遏制战略，一边在国防开支上精打细算，防止不必要地资源浪费、损害长期经济潜力。这正是利益最大化和防止反应过度这两种战略的组合。这种组合也被称为“精打细算的冒险”（calculated risk-taking），即基于对苏联的显著优势，因而愿意承担现实军事力量无法完全支撑全部外交承诺的风险，以同时实现短期和长期收益的最大化。

（三）双重优势战略的制度反映

收益最大化和防止过度反应的双重战略主导的制度调适可以分为两个阶段。在1945—1947年的第一阶段中，海军派通过充分动员相关利益集团建立了一个分权的国家军事部门参谋长联席会议，以及体现总体战需要的国家安全委员会和国家安全资源委员会。但是后两者均遭到政府和国会的“无害化”改造，国家安全委员会由决策机构降格为咨询机构。在1947—1949年的第二阶段，杜鲁门对分权的国家军事部门施加严格的预算纪律，并以国务院来主导国家安全委员会，抑制了军方在国家安全事务上的影响。这一双重限制引发了军方的激烈内斗，显著削弱了军队的威望。最终，政府通过1949年的修正案实现了建立集中的国防部的初衷。

1949年8月，美国国会通过了《国家安全法修正案》，将国家安全部门改组为国防部，剥夺了各军事部门和部长的内阁地位、国家安全委员会席位和直接接触总统的渠道，明确规定了“在遵循总统的权威和指示下，国防部部长能够决定以何种形式和方法准备、发表和论证国防部的军事预算评估，并且管理一切已批准的项目”。相应地，参谋长联席会议的决策方式也由一致同意变为多数决定。这一修正案的通过标志着美国最终建立起针对军事部门的更为严格的文官控制，体现了“精打细算的冒险”这一双重战略在制度层面的胜出。

（四）小结

美国在冷战初期的国家安全机制建构表明，一国在日益激烈的国际安全竞争中完全可能采取去军事化的制度调适，而且这与推行扩张性的外交政策之间并不必然存在矛盾。在这种看似矛盾的组合之下，一以贯之的是美国政治精英对自身的短期和长期优势的确信，以及建立在这一认知基础上的战略——在不增加军事投入的前提下积极遏制竞争对手。在批评者看来，这种做法忽视了国防安全的专业性，将反映社会价值需要的政治决策凌驾于反映安全功能需要的军事评估之上，但恰恰是这种做法显著削弱了军事化对军事部门乃至整个政治制度的不良影响。这种去军事化又是以军事部门内部的集中决策和军政部门间的分离为特征。

结论：竞争态势感知的塑造

针对“逆转的第二意向”研究在安全竞争议题上的不足，本文提出了一个新的理论框架来解释安全竞争对国内结构的影响，其中的关键中间变量是一国的决策精英如何感知自身在安全竞争中的态势。与强调安全竞争的强度差异的传统逻辑不同，本文主张以长期和短期中的优势或者劣势地位来对竞争进行分类。在这一基础上，竞争态势的不同感知将引发不同的战略反应，不同的战略反应则会进一步呼唤相应的制度调适。可以看出，并非所有高强度的安全竞争都会促进国内制度的军事化，相反，长期和短期优势都能够有效抑制国家的军事化冲动。以此而言，安全竞争本身就存在对国内制度的积极影响，竞争和优势感知的共存能够最大程度地引发这一效应。

本文的创新之处在于不依赖于其他特定的单元层次的因素来构建安全竞争对国内结构影响的理论，而是以竞争中的长期和短期力量对比这一更加普适性的因素作为变量，这能够显著拓宽该框架的解释范围。本文认为，不同类型的国际安全竞争会对国内结构产生不同的影响，但是这种影响并不完全由客观现实决定，如何认识客观现实会产生更加重大的影响。从这种意义上来说，国内制度并不存在由国际结构所决定的发展方向，其始终是作为整体的国内政治精英的选择。