英国脱欧背后的政治逻辑

文/周淑真 孙润南

英国政治一直以保守、渐进和稳健著称，议会主权基础上的责任内阁是英国政治制度的重要特征。但自脱欧进程开始，似乎过去潜藏在英国政治深处的分歧与裂痕全部显现。显然英国早就不是利普哈特（Lijphart）所描述的理想型“威斯敏斯特模式”（Westminster Model），但是其基于选举政党模式、行政与立法关系以及国内权力运行模式的分析框架，依然可以作为分析当前英国政治的理论参照。本文从悬浮议会入手，分析“议行”关系的重塑，再进一步剖析全民公投背后的政治缘由，最后通过分析政党之间包括政党内部的纷争，从政党政治的结构剖析脱欧进程背后的政治逻辑，深刻认识当前英国政党政治乃至西方政党体制在“主权-治权”对抗背景下出现的矛盾与问题。

悬浮议会：现实政治困境的诱因

“悬浮议会”是一个口语化的词汇，用来形容任何政党都没有在英国下议院获得绝对多数席位，因而必定出现少数派政府或者联合政府的特定形式。对于采取单一选区“简单多数制”选举模式的英国来说，悬浮议会则意味着选举结果出现麻烦，因为它往往意味着会产生一个短命和没有效率的政府。悬浮议会可能产生三种政府组织形态：无协议一党少数派政府（1974年2月威尔逊工党政府）、内阁外支持协议的一党少数派政府（2017年特蕾莎·梅保守党政府）、多数派联合政府（2010年卡梅伦保守党与自民党的联合政府）。它屡屡对英国政治产生影响，成为引发政治困境的诱因，其中有两个关键性因素。

首先，悬浮议会使政府组建过程的合法性降低。由于英国内阁组建所依据的不成文宪法惯例，在很大程度上是基于一个假设，即在英国大选中会有一个政党赢得议会的绝对多数。如果这个假设不再成立，那么关于政府组建程序的很大一部分惯例都会受到挑战。

具体来说，其一是政府合法性与否的判断与合法性确认程序的倒置。英国政府的合法性来源以及其存在的前提是政府必须要得到下议院的信任，但任命首相却属于君主的特权，即大选结束后女王邀请被认为最有可能赢得议会信任的人担任首相并组织内阁。按照惯例，女王指定的首相人选理应以获得下议院的信任作为前提，但是在悬浮议会状态下，这个信任是无法保证而且未经测试的。这就是首相任命程序与合法性确认程序在时间顺序倒置的结构性问题。

其二是选举之后政党之间的交易缺乏明确的制度性安排和约束。在悬浮议会状态下，几乎所有政治实体都可以参与到这个悬而未决的过程，现任的首相及内阁可以无需主动辞职（即使其所属政党在大选中失败），并尝试组阁；内阁办公室为首的文官集团也要参与这个过程，为政党协商提供场地和帮助；女王为首的皇室不能直接参与政党交易但要保持关注，并需要出面邀请新的首相组阁；至于各个政党就面临一个个谈判环节，为组建内阁的政治合法性——赢得议会的绝对多数信任而努力。在这个政治过程中，这些政治实体需要有明确的规则来规定哪些参与者可以组成政府以及以何种顺序组建政府，但在政治运行过程中，这些规则是缺失的，实际上把悬浮议会状态下组织政府的权力直接交给了具有“代表性黑箱”性质的政党交易过程。同时，这个交易具有即时性，即任何结果都是在特定时间特定环境下产生的，在时间场合不断变化的情况下，同样的参与者会有不同的抉择，因此最终这个过程成为所有参与者都无法控制结果的黑箱。

其次，悬浮议会对“议行合一”宪政机制的破坏。英国宪政体制符合卢梭、马克思主张的“议行合一”机制，不同于洛克、孟德斯鸠分权传统下的议行分立制度。这一宪政机制在维护人民主权的整体性、立法权与行政权的集中、国家治理体系的协调等方面有着独特的优势。而保证“议行合一”，维持行政权与立法权协同统一的行动组织就是政党。政党能够维持这一协同机制运行的逻辑在于，选民通过选票授权议员及其所属政党组成议会，在议会中占绝对多数的政党组成内阁，执政党掌握政府的行政权力，同时因其占据多数席位也就控制了议会立法，这种行政权与立法权协同的机制能够发挥宪政体制的最大功效。但是悬浮议会状态下，“行政权-立法权”之间通过绝对多数政党占据议会而形成的协同机制遭到破坏，因为掌控内阁行政权的执政党作为少数派，掌控议会立法权的能力下降甚至丧失。这种对于“行政权-立法权”协同机制的破坏，成为悬浮议会导致现实政治困境的重要原因。

“议行”关系重塑：权力重心的偏移

被称为“议会之母”的英国议会权力重心实际上经历了从上议院到下议院，最终由议会转移到内阁，议会成为“下院多数席位政党的驯服工具”的过程。政治重心自然从立法权向行政权偏移。通过执政党作为权力转移渠道向内阁集中的“议行合一”体制所构成的政党政治运行体系，决定了英国政治现实背后的政治逻辑。在这个逻辑下，行政权力（内阁）强有力的领导地位有赖于两个前提，一是具有下议院多数的支持，二是多数党保持团结。但以争夺英国脱欧主导权作为主线的政党之间激烈交锋和执政党内部的争斗，造成了行政权的严重削弱，行政权与立法权的重心发生偏移，重塑了英国的“议行”关系。

首先，2017年保守党在提前大选中失败，悬浮议会状态导致下议院多数支持脆弱。大选失败产生的悬浮议会执政党丧失下议院多数席位，导致“行政-立法”协同机制失灵，议会立法权力地位提升，政治重心开始偏移。

其次，保守党在欧盟议题上的分歧因为脱欧而激化，党内裂痕凸显。这种分裂在两个层面牵扯并拉低了保守党内阁的行政能力：第一，分裂导致了党内对于领袖的不信任；第二，分裂导致原本就失去多数议会席位的保守党议员倒戈，保守党在议会立法程序上的主导能力丧失。最终导致立法权核心地位的突出，改变了原有的“议行”关系。

最后，司法权力的介入成为政治重心偏向立法权的关键砝码。最初特蕾莎·梅坚持政府对于脱欧进程的全权控制，提出“英国与欧盟之间的磋商是且仅是政府的责任，无关其他”。吉娜·米勒对英国脱欧事务大臣的诉讼案成为决定谁来主导脱欧问题的焦点。2017年1月24日，英国最高法院做出终审判决，即政府不能在没有议会授权法案的情况下启动脱欧。至此，司法介入为“议行”关系的重塑提供了合法性支持，在脱欧议题层面，政治权力的重心彻底偏向议会立法权，“议行”关系重塑完成。

在“议行”关系重塑的状态下，政治权力重心偏向立法权，行政权主导能力丧失，反馈到政治现实中就是政府提出的政策和立法受阻，其结果又进一步造成政府执政能力下降和治理能力下降，导致治理绩效低下的行政困境并恶性循环。2017年大选的结果与特蕾莎·梅寄希望通过大选获取更多的议会席位以主导立法进程的地位的意愿相违背，保守党失去议会绝对多数席位使内阁施政环境雪上加霜。总之，议会主权因为“议行”关系的重塑而得到彰显，内阁行政权威下降，政府行政能力衰弱，在推动脱欧进程中举步维艰，困难重重。

全民公投：由政党分歧到政治困境

广义上的全民公投，通常是指全体公民通过行使投票权来决定关乎国家和社会重大利益问题的一种政治制度，是大众意志的体现。从1973年北爱尔兰地区公投开始，英国实际上把它作为处理重大政治事件的手段，并在2000年以《政党、选举及全民公投法》的形式固定下来。一方面，采用全民公投这一做法就政治策略来讲有合理性，但其结果是公投倡议者难以预料的；另一方面，近些年来由于经济的全球化导致的社会诉求日益多元化，身份政治和民粹主义兴起，政党出于选举政治的考虑，在一些社会分歧较大的问题上不愿意承担责任，开始求助于全民公投这一方式作为决策机制。

英国由于历史与地理的原因，长期以来对欧洲大陆维持“光荣孤立”状态，不仅两大政党在欧洲问题上存在着不同的意见，而且在每一政党内部也存在分歧和冲突。2016年脱欧公投的背景可从党内、国内和国际三个维度进行分析。其一，保守党内部对于欧洲问题分歧严重导致脱欧公投；其二，在国内动因上，获得2015年大选胜选的基础上，完成胜选承诺并争取支持脱欧的选民选票，成为保守党一党执政后卡梅伦推动公投的国内现实原因；其三，从国际动因上，通过脱欧公投作为筹码与欧盟谈判，获得对英国更为有利的成员国条件，意图在欧盟内分得更大的利益，也是举行脱欧公投的重要原因之一。

脱欧公投产生如此大的影响，在于它涉及到英国宪政体制的基本问题。英国在行政权力弱势的状态下，为了从欧盟夺回议会主权，不得不借助人民主权全民公投的表达工具，以获得更强的合法性。意外的结果反而导致了人民主权与议会主权的对立，人为地引发了人民与其代表——议会之间的矛盾，造成了现实政治的困境。

从政治学理论来看，当现代国家建立的时候，公民已经把自己最重要的权利也就是自然权利通过契约的方式让渡给国家这一个政治共同体，国家通过制度去保障公民平等、自由、财产安全等权利，同时通过公民选举政府等民主方式，把国家主权以“主权在民”的方式返回人民。为了实现这种“人民主权”的政治共同体，人类经过了漫长的实践，从直接民主到间接民主，最终代议制民主成为最为可行的制度方案。但是代议制相比于直接民主潜藏了一个无法避免的困境——主权与治权的分离。这一困境会产生两种风险：一是人民和代表潜在的矛盾（人民主权与议会主权的矛盾）；二是多数原则下对于少数的阶级立法（多数人暴政）。

政党本身聚合社会分歧的功能下降，导致无法凝聚选民共识而产生悬浮议会，在此状态下，负责协调人民主权和治权的政党制度能力进一步下降，才导致不得不诉诸民主程序合法性的最高方式——全民公投来为治权行为获取合法性。可惜，全民公投意外的结果，导致人民主权的合法性与公共权力的正当性之间出现矛盾，使代议制民主制度主权对治权形成严重制约和限制，人民与代表之间的矛盾通过公投结果与议会意愿的对立而显现。

政党政治结构性问题：脱欧困境的重要根源

从“主权-治权”到“立法权-行政权”，再到“议会-政府”这三对关系，是由政党政治运行体制所推动的，政治行为体——政党才是真正掌握控制权的关键。政党作为社会阶级阶层的一部分，政党与政党之间、政党与国家政权之间、政党与社会之间，一般是通过一定的关系结构形成政党制度。政党制度在一定的宪政体制、国家制度的作用之下，承接介入国家政治实践的动态过程，形成政党政治结构。从政党政治结构来分析英国脱欧的困境，可以看到：

第一，作为整体的部分——政党本身的问题。随着科学技术的发展和全球化的到来，社会大众选民政策偏好的分布变得千差万别。政党以选举胜利为目的的政策和类型的趋同，与社会中选民的偏好多样性差异之间构成了结构性的对抗。这种结构性对抗的结果，最初表现的方式是选民冷漠导致参选率下降，继而随着经济发展的停滞和福利的削减，社会的中下层不满情绪上升，导致民粹主义的出现。这种结构性对抗反映在选举结果上，或是新兴政党占据了因为传统政党纲领日益中间化而留下的政策空间而崛起，或是传统政党在趋同的同时，为获得选民支持而采取的关键议题的双重背离。第一重背离是主流政党为彰显政党之间的边界和政策不同出现的政党间议题背离；第二重背离是政党内部对于议题的背离，如两大政党内部在脱欧议题的分歧冲突以及工党和保守党党员的相继退党等。

第二，政党制度发生的结构性问题引发国家政治的重大变化。首先，政党体制嵌入国家制度是政党政治运行的一般规律，在通常情况下，执政党占议会绝对多数席位，这种嵌入不会出现问题。而在悬浮议会的状态下，这种嵌入过程则会出现结构性问题。无论是政府合法性与否的判断、合法性确认程序的倒置，还是“代表性黑箱”都对政府的合法性提出了质疑。其次，议行合一体制的行政权和立法权协同机制遭到破坏，政府的行政权遭遇议会立法权的制约，因此，执政党为了保证执政之目的，同时在于议会立法中获得主动，在关键议题上，或者求助于全民公投的民主程序，用直接民主为政府决策提供合法性，或者在民调优势的时候开启大选，以期获得更多选民授权，这些做法又反过来成为制衡议会立法权的一种手段。

第三，政党政治的结构性问题。因为政党自身结构性问题，在选举制度中的表现就是第一大党与第二大党之间差距的缩小。虽然2017年大选塑造了20世纪70年代以来最为明显的两党制，但是主要政党的席位分散，导致议会中原本无足轻重的小党成为了相关性政党。同时，主要政党之间因为脱欧问题分歧加深，党内分歧溢出则导致了议会内政党碎片化倾向的滋长。更多的相关性政党和碎片化的议会党团出现，导致更多政治行为体进入政治过程中，政党体制超负荷运转，无法整合政党间差异。当政策制定过程存在两个以上否决者时，政府提供的政策就需要被否决者批准。在脱欧的进程中议会内所有政党都成了政治否决者。每个否决者对于该政策的判断都基于其自身的偏好与国家利益之间距离大小的价值判断，当存在政策共识的前提下，否决者的增加会扩大该共识的范围，或者保持不变。当政党具有不同的偏好，在各个政党追求帕累托最优方案的同时，政党否决者依据自身党派偏好，认为党派自身的偏好与国家利益距离过远，而否决整个体系的行动，最终造成“否决制”的政党体制。

结语

总之，英国的政党、政党制度、政党政治出现的结构性问题，是英国陷入脱欧困境背后的政治逻辑。英国政党政治通过体系性的系统制约和整体推进，把政党的偏好斗争弥散到国家权力运行中，造成了政府权威的削弱，并在悬浮议会的情况下，进一步削弱了行政权在治理国家的主导地位，而相对提升了议会在政治过程中的地位。保守党试图借助全民公投为行政权背书的尝试失败，表现出“主权-治权”的紧张关系。在“否决制”下的议会则因为过多的否决者而共识难存，构成了当前英国脱欧背后的政治困境。从更广的范围讲，2016年英国的脱欧公投和美国总统大选特朗普上台以来，西方国家政党政治正在发生的变化和变异的种种表现，暴露了其自身的结构性问题，说明西方国家的政党政治正进入一个变化和调整时期。西方各国政党和政党政治急需革故鼎新，也必然导致政治制度的发展和变革。