中国之治的制度密码

徐天

治国理政必须“立治有体，施治有序”，制度是定国安邦的根本。刚刚闭幕的中共十九届四中全会对新中国成立70年来的制度建设，进行了全面系统的总結。

全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）。《决定》凝练概括了国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，同时第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱。

13个显著优势

此次全会将中国的国家制度和国家治理体系的显著优势总结为13个方面，分别是：

坚持党的集中统一领导;坚持人民当家作主;坚持全面依法治国;坚持全国一盘棋;坚持各民族一律平等;坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存;坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念;坚持以人民为中心的发展思想;坚持改革创新、与时俱进;坚持德才兼备、选贤任能;坚持党指挥枪;坚持“一国两制”;坚持独立自主和对外开放相统一。

这些优势，实际上与宪法所明确的中国特色社会主义制度包括根本制度、基本制度以及重要制度相对应。

1954年，中国颁布了宪法，确立了人民代表大会制度。这是中国特色社会主义制度的根本制度。中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授时和兴告诉《中国新闻周刊》，这实际意味着为中国国家治理体系架构的形成确立了基本架构。

此后宪法数次修订，基本制度也逐步明确，包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，以及以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和中国特色社会主义法律体系。

骨架已成，血肉也在逐渐填充，其他重要制度陆续得到发展与完善，包括建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授马亮认为，各个领域的具体制度相互衔接并有机结合，共同构成了一个完整、有层次和行之有效的国家治理体系。

分析认为，此次全会通过明确在国家治理中发挥根本作用、至关重要和不可替代的各项制度，厘清了国家治理体系的核心要素和结构关系。在这些制度之下则是各个领域具体运转的规则、程序和规范，它们为这些制度的有效运转提供了有力支撑，并反过来受这些制度的指导和制约。

新中国成立70年来，无论是“两弹一星”、集中力量办大事、逆全球化思潮下保持经济强劲增长，还是脱贫攻坚、全面小康一个都不能少，背后都是制度优势在支撑。

中国政法大学校长马怀德说：“看到大兴机场，看到布满全国的高铁网，看到港珠澳大桥，我们都为之振奋，这是制度优势所造就的，如果没有全国一盘棋，集中力量办大事的制度优势，这些成绩取得是难以想象的。”

13个“坚持和完善”

此次全会在肯定制度优势的同时，也提出补短板、强弱项，完善国家治理体系和治理能力中待改进的地方。比如，制度的执行力还是个短板、制度的效能还没有充分发挥、一些不够成熟的制度甚至成为制约发展和稳定的重要因素。

“有很多制度建立了，但是很多方面不一定完善，很多方面初步建立了，有些制度是沉睡的制度，有的制度挂在墙上并没有真正落地。没有落地的原因可能很多，一种就是没有脚踏实地真把它落下来，有一种可能因为当时制定的时候，这个制度本身就不完善，想落地很难。”中国社科院马克思主义研究院副院长辛向阳说：“那怎么办？要进一步改革，把制度进一步完善好，让它能够真正扎根大地。”

四中全会一个新的提法就是“国家治理效能”。《决定》提出，要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

事实上，国际上一直在探索如何评价一个国家的治理能力。

中国社会科学院发展战略研究院研究员葛道顺在接受《中国新闻周刊》采访时表示，世界银行有一套专门的治理评估指标，已持续二十多年，着眼于国家制度的有效性评价。2008年以来，全球在应对金融危机中逐步形成了新的全球治理视角，融合多学科、新理念，对这套治理评估指标产生了一些质疑。

据葛道顺介绍，治理评估指标，必然牵涉到对价值观的评价。全球化提倡文化与价值观的多元化，“但固定的制度效果评价指标没有区分度，无法将不同价值观的意义测量出来，也无法体现不同国家选择的不同发展道路本身所蕴含的价值，对发展中国家的评估就不一定很准确”。

不难理解，一个国家对自己的制度体系的评价将直接关系到未来发展道路。四中全会对国家制度和国家治理应该完善和发展什么也做出了明确阐述。

与前述13个显著优势相似，坚持和完善的制度体系也是13条，且其中的9条都与优势有所呼应，包括党的领导、人民当家作主、中国特色社会主义法治、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化、民生保障、党对人民军队的绝对领导、“一国两制”以及独立自主的和平外交政策。

中央政策研究室副主任江金权强调，党的领导制度是国家的根本领导制度，它统领和贯穿其他12个方面的制度。

此次全会对坚持和完善党的领导制度体系，提出了6个方面的要求，分别是：建立不忘初心、牢记使命的制度;完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度;健全党的全面领导制度;健全为人民执政、靠人民执政各项制度;健全提高党的执政能力和领导水平制度;完善全面从严治党制度。

这6个方面的要求，建立不忘初心、牢记使命的制度是首次提出。时和兴认为，过去提“不忘初心、牢记使命”，是从价值观的角度，而这次《决定》将之落实到了制度层面。

与显著优势有所区别的4个“坚持和完善”分别是中国特色社会主义行政体制、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系以及党和国家监督体系。有分析认为，这4条也恰恰是当前中国正在着力改革的重要方面，在此前的全会中都有体现。

有学者认为，13个“坚持和完善”背后，是中央对国家治理体系“系统完备、科学规范、运行有效”的愿景。

中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任韩旭在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“如今体系渐成，制度日趋完善，我们要逐渐学会善于运用这样一套制度来管理国家，这个能力的提升就是治理能力现代化，也就是这次《决定》所提出的，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”

近些年，“效能”二字频繁出现在治国理政的思路中。曾有学者做过统计，在十九大报告中，“效”字多达40处，其中明确提到“有效”的有19处，如有效实施、有效推进、有效治理、有效遂行、有效应对、有效维护等。

有学者认为，要把制度优势更好转化为国家治理效能，关键是细化、落实好四中全会对制度建设所作的顶层设计。