推进民航数据共享交换工作的研究与实践

□ 民航局信息中心 邢 伟/ 文

推进政务信息系统整合共享，是党中央国务院的重大决策部署，是推进国家治理能力现代化的重要手段。以党中央国务院的要求为契机，以推动智慧民航建设为指引，民航局近期启动了数字化转型，提出了构建民航政务 “大平台、大数据、大系统”，开展了信息系统整合共享和数据共享交换平台建设等有关工作，希望借此打破各系统间的壁垒，实现数据跨系统、跨层级、跨地区的共享与交换。

建设背景

统筹推进数据共享交换工作是落实国家大数据战略的抓手，是信息技术和行业监管发展到一定阶段的要求。

首先，信息技术升级为民航科技创新、信息系统整合共享提供了技术支持。以大数据、云计算、移动互联网等为代表的信息技术持续快速发展，正在深刻改变人类的生产和生活方式，推动全社会各领域创新变革。

第二，党中央国务院为整合共享提供了政策支持和方位引领。习近平总书记在中央政治局集体学习实施国家大数据战略时强调：“要以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。李克强总理多次指出“要打破‘信息孤岛’和‘数据烟囱’，推动政府信息共享，提升政府效能”，要求进一步加快政务信息系统整合共享工作步伐，打通 “放管服” 改革的 “经脉”。

第三，民航强国战略和高质量发展对信息化的支撑能力提出了更高要求。以信息技术为引领，以 “智慧” 为重要特征的新一轮科技革命和产业变革正在重塑民航业的业态和模式。智慧民航发展正处于数字化技术应用阶段向数字化转型阶段的过渡期，利用信息数据推进流程再造和组织变革已形成行业共识。

民航政务信息化现状及问题

十多年来，民航先后建成了多个卓有成效的电子政务系统，在安全监管、行政办公、经济运行监测、公共服务等领域发挥了有力的支撑和保障作用。但当前民航电子政务的整体发展水平，还不足以满足国务院 “放管服” 和民航强国战略的要求，需提高思想认识，创新建设模式，升级技术手段。

（一）系统建设缺乏统筹集约

多年以来，各系统以分散独立建设模式为主，造成了民航政务信息化 “各自为政、条块分割、信息孤岛、烟囱林立” 的局面，与民航强国和高质量发展的目标要求不相适应。据统计，民航局42 个已建和在用的政务信息系统中，有12 个系统分散建设和运维，这些系统建设和维护缺乏统筹集约，造成了资源重复投入、信息资源管理分散、信息安全风险等问题。

（二）信息资源缺乏统一管理

大数据时代下，数据资产重要性毋庸置疑，它既是推动数字化转型升级，也是提升信息技术支撑能力的基础性资源。随着电子政务系统的投产应用，数据源多、数据量大、门户割据等问题日益凸显。由于缺乏信息资源管理的顶层设计，不仅民航局组织层面难以全面掌握数据资源情况，而且各司局单位之间也缺乏对彼此信息的了解，为履行行业监管职责，需要投入更多时间和精力去协调获取其他部门数据。

（三）信息资源共享不充分

实施民航强国战略需要更丰富准确的数据提供支撑，各级管理人员的信息需求已不仅局限于本部门，需要与其他部门信息进行协调联动以提高管理决策效能。多年以来，各司局系统的建设目标以满足自身业务需求为主，在项目规划实施过程中并未充分考虑到数据共享交换，形成了若干个信息孤岛。由于还未建立数据共享交换机制，各数据资源互相独立，缺乏有机关联，在管理和使用上各自运行、数据互不联通，致使业务协同能力薄弱，大部分数据仅在局部业务产生作用，还未形成信息资源支撑业务的合力。

（四）信息资源标准不统一

由于还未形成覆盖全局的信息资源标准和规范，导致数据重复采集和数据利用口径不一致等问题，主要体现在各业务系统的基础数据和业务数据均不同程度地存在“一数多源” 现象。各系统在建设实施过程中，由于没有统一标准可供参照，导致同类信息重复采集，加重了行政相对人及基层监管单位的填报负担。另外，标准不统一也会影响数据统计结果的准确性。

推进数据共享交换工作的实践

为落实党中央国务院的要求，打破信息孤岛，去年以来民航局大力推进数据共享交换工作，站在全局层面统筹规划、集约设计，开展了一系列工作着力推动民航行政管理的数字化转型，积极推进智慧政务建设。

（一）建立规章制度，明确工作任务

民航局编制印发了《民航政务信息资源共享管理暂行办法》和《民航政务信息系统整合共享实施方案》，为下阶段进一步推进数据共享交换工作提供了政策支持和制度保障。《关于推进民航政务信息系统整合共享工作方案（2019-2020）》，将信息系统整合共享与民航深化改革、提升行业治理能力有机联系起来，其中建设民航数据共享交换平台、数据分析平台等任务是深改方案的重点。

（二）信息资源编目

民航局先后开展了两轮信息资源编制目录工作。据最新统计，编目信息覆盖14 个业务司局，形成314 个信息资源、4827 项信息项，其中无条件和有条件共享3723项，占比77.1%，并按数据属性、业务属性、部门属性、主题属性等对信息资源目录进行了分类分析。通过编目摸清了民航局数据家底，全面梳理了可共享和开放的信息资源清单，为后续开展数据资源共享交换和分析利用奠定了基础。

（三）系统迁移整合

根据民航局部署，信息中心已完成9 个分散独立政务信息系统的整合迁移工作，实现了系统和数据的物理汇聚，进一步推进了数据共享交换工作。同时，迁移系统在民航政务云平台进行统一运行和集中管理，实现了基础设施资源集约共享，有助于充分发挥基础资源效能，降低了网络和信息安全风险。

（四）筹建民航政务信息系统整合共享平台项目

根据《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》和《民航政务信息系统整合共享实施方案》等文件要求，民航局按五个统一原则开展了民航政务信息系统整合共享平台项目的筹建工作。将以 “大平台、大数据、大系统” 思路，主要建设：电子政务云平台实现基础设施资源集约管理，降低建设和运维成本；数据共享交换平台打通各系统间的经脉，全面实现民航各政务系统、民航与国家平台之间的数据共享和交换；数据分析平台加强数据分析利用，实现数据资源一站式查询和分析；行政审批服务平台推进行政审批事项网上办理。

（五）建立民航局统一身份认证体系

分散建设导致各系统中组织机构和人员信息自成体系，不仅业务人员要记住不同系统的多套账号信息，且认证标准不统一也会造成安全隐患。为进一步推动整合共享工作，民航局明确了2019 年分三步建成统一的数据资源管理机制目标。第一步要求2019 年6 月底前实现局机关人员跨系统的统一登录验证访问，目前该工作已完成，初步建成了集中且高安全性的统一身份认证平台，并于7月初启动上线。平台为民航局机关300 多名公务员开通账号，实现了 “一次登录、多系统访问”，用一个账号登录可跨6 个司局访问10 个业务系统，是打破数据壁垒的里程碑性突破。

民航数据共享交换平台

为打破信息孤岛，实现信息数据的集中共享、按需交换，亟需建设民航数据共享交换平台，逐步建立健全数据共享交换机制。

（一）平台建设目标

首先，平台将为民航各单位信息系统提供数据共享以及交换服务，通过数据库、数据接口、数据文件等多种交换方式实现民航内部各系统及民航与国家之间的跨系统、跨层级、跨地区数据交换与共享。

第二，提供对各类信息资源进行在线检索和查询的功能，实现信息资源在线申请、发布、共享、交换。

第三，构建行业数据治理体系，通过元数据技术实现民航政务数据资产的目录化、可视化、系统化、标准化、集约化管理与设置，满足信息资源统一管理需求。

第四，构建数据仓库，采集各类政务数据，通过抽取、加载、转换、关联操作，实现分层、分级、分主题存储汇聚，满足行业综合数据分析需要。

平台还将发布经过清理与整合后的行业基础信息库，规范数据标准，建立行业基础代码的发布共享和查询使用机制。

（二）确立平台建设思路

虽然国家和有关部委已开展了整合共享工作，但由于各部门组织结构和业务管理的差异，决定了各部门平台的建设思路不可照搬硬套。为破解民航政务信息孤岛局面，信息中心配合综合司在充分调研的基础上进行科学规划，提出符合民航行政监管特点的解决方案。

项目组先后开展了与民航局司局、地区管理局及技术专家的业务和技术调研，经充分论证确定了平台技术架构：将采用数据 “不落地” 在线交换和数据 “落地” 到数据仓库相结合的技术架构，既充分借鉴国家和其他部委经验，又针对民航特点创新和丰富了技术应用范围。

一方面，平台是实现数据交换传输的总枢纽，为接入平台的系统之间进行数据交换和共享提供不落地的基础环境支持。另一方面，平台是各类数据和信息的总集成，将采集和汇聚各业务系统数据并落地到数据仓库，按行业管理需求形成若干数据主题，各级人员登录信息资源门户查看和使用各类信息资源。

在数据分析利用方面，针对司局领导、业务负责人以及一线监察人员三个不同层级的数据需求，确立了数据资源查询、数据信息搜索、数据结果展现三种数据利用方式，将为各级人员提供不同方式和角度的数据服务。

（三）功能和技术框架

平台建设内容由统一数据资源门户、数据治理平台、数据仓库等模块组成，其中统一数据资源门户提供目录管理、数据交换和数据服务功能。各模块功能配合联动，共同满足信息资源查询、跨系统数据交换的需求，如图1所示。

系统架构方面，平台将充分利用并整合ESB 数据服务总线、数据治理、大数据Hadoop、MPP 分布式数据仓库等最新技术，为数据资源统一管理和数据共享交换提供底层技术支撑。

（四）统一资源门户

定制开发统一数据资源门户，作为信息资源查询、申请、交换、共享、权限管理等功能的统一入口，实现信息资源目录、数据交换、数据共享、数据资产的一站式管理，用户按不同权限实现分级授权和信息查看。门户将开发并有机整合数据目录管理系统、数据共享交换系统、数据服务系统，各单位用户可根据各自权限在线管理和发布本单位信息资源，也可在线申请和使用其他单位发布的信息资源，如图2 所示。

（五）数据治理

数据治理是实现民航数据资产集中化管理的重要手段，是数据共享交换实现自动化、智慧化、集约化的重要支撑工具，将对业务系统元数据（数据库、数据表及字段等）进行统一建模管理。通过部署实施数据治理平台，已完成对FSOP 飞行标准监管、机场安全监管、SES 行政监管执法、综合统计系统等10 个重点业务系统的数据梳理，共摸排分析数据库资源32 个、业务数据库表6003 张，完成民航政务数据资产第一阶段的整理工作，如图3 所示。

（六）数据仓库

数据仓库通过采集汇聚各系统数据，经过加工、清理转化形成数据主题，为关联分析和快速查询提供数据支撑。通过深入梳理民航业务与系统数据之间的关系，从行业监管的需求和特点出发，已初步形成行业资源、安全监管、行业发展、运行保障、服务质量、经济效益六大业务主题领域的分类标准，从6003 张数据表中初步确定了具有业务价值的509 张核心数据表，完成了数据仓库第一阶段的数据建模工作。

（七）数据分析利用

实施数据共享交换，最终就是满足各级人员对跨系统、跨司局、跨地区的数据利用需求。根据前期需求调研反馈，各层级人员工作性质不同，对数据的需求也不相同，可以归纳为三个层面：司局级领导更关注宏观全面的汇总性数据，希望通过图表、报表等方式直观地查看数据分析结果；处室及业务负责人需要其他业务领域的数据和信息为自身管理决策提供辅助支持；管理局和监管局的一线监察人员需要有关领域的详细数据以提高监管效率。

针对三个不同层级的数据需求，项目组确立了数据资源查询、数据信息搜索、数据结果展现这三种数据利用和服务方式。

1. 数据资源查询

数据资源查询展现方式为信息资源目录，用户登录统一资源门户，查询其他单位发布的信息资源，了解数据资源所在部门的分布情况，以及数据的更新频率、字段信息、共享属性等内容。可通过在线申请的方式，依托平台在资源提供方系统和本单位系统之间搭建数据交换传输通道，通过 “前台设置规则，后台自动对接” 的技术方式，实现跨系统数据对接和交换。

2. 数据信息搜索

数据信息搜索满足综合性和细粒度信息查询需要，其模式基于大数据和数据仓库技术，实现跨业务领域的数据全文检索、交叉检索、关联查询。其展现方式为按关键字或按分类检索，用户输入业务信息关键字，即可查看所有数据仓库中与此关键字有关联的数据详细信息，返回结果可以按照不同业务主题分类的方式展现。例如输入 “737” 机型关键字，可按关联关系和分类展现行业资源、安全监管、行业发展等领域与之有关的数据或信息。

3. 数据结果展现

数据结果展现满足主题性和汇总性信息查询需要，其模式是基于数据仓库已采集汇聚的数据主题，开发数据分析功能，提供数据图表、报表等数据可视化功能，以不同主题和维度对数据进行汇总分析展现，以最直观方式提供对数据 “所见即所得” 的查看分析功能。

总结：

大数据上升为国家战略，民航强国战略持续深入推进，需要借助更丰富及时的数据推动政府治理和行业发展转型升级。通过开展信息系统整合共享，规划建设民航数据共享交换平台，各民航政务信息系统 “应接尽接” 到平台，实现信息资源统一管理和共享交换，推动民航电子政务由各自为政向统筹一体、由单一粗放向智慧集约的转变，让 “用数据决策、用数据管理、用数据说话” 成为可能。