国库支出无纸化模式下事中监督风险防范的思考

孙宏鹏

近年来，由于国库“3T”系统的快速发展，国库信息化建设不断加强。财政支出无纸化上线运行，实现了国库支出业务由“人控”向“机控”里程碑式的转变。无纸化业务处理模式，在提高国库工作效率，保证资金安全等方面发挥了重要作用，但是由此带来的风险也逐渐显现出来。如何在国库支出无纸化模式下积极应对产生的各种风险已成为各级人行国库部门面临的一个重要课题。本文结合鞍山辖区实际情况，分析国库支出无纸化模式下事中监督存在的风险并提出相关建议，旨在提升国库经理水平，实现国库高质量发展目标。 

事中监督存在的风险

责任主体界限不清

现有无纸化支付管理办法责任主体界限不清。截至2018年底，辽宁省已有多个地市实现财政支出无纸化，并制定了相配套的无纸化支付管理办法，办法虽然对国库、财政、代理行各自的权利与义务进行了陈述，但是并未对各方责任界限进行明确的划分。例如由于财政无纸化系统未能及时更新凭证状态传送回单，财政不能及时了解该笔拨款是否成功，影响财政资金调度效率，应由财政联系相关部门解决，但事实上财政一直把责任归咎到人行国库，要求国库寻求解决办法。责任主体界限不明，是财政与国库之间产生矛盾的主要根源，也是造成某些环节监督空白的主要原因。

应急预案可行性不足

应急预案可行性不足，影响应急处置效率与能力。虽然各级国库、财政、代理行均制定了支出无纸化应急预案，但从内容上看，应急预案不够系统和细化，涉及的场景不能涵盖支出无纸化可能出现的各种突发事件，特别是突发事件的分类不具体，应急处置流程不详细，导致预案可行性不足，影响了应对突发事件的效率与能力。例如鞍山辖区曾发生在进行资金清算时，由于财政库存圈存失败，导致原有额度被占用且当日无法恢复，极有可能造成商行垫款这一突发状况，国库部门虽凭借相关经验找到了解决办法，但是现有应急预案中暂无相关突发事件的描述亦无应急操作流程可供参考。

业务人员难以满足发展需求

一是人数与业务量的增长需求不匹配。随着经济规模不断壮大，国库工作业务量不断增长，而国库人员配备无法满足国库业务发展和业务量增长的需要，此矛盾在县支行表现尤为突出。以鞍山辖区为例：从2013年至2018年6年间，县支库业务量由117万多笔增加到143万多笔，增长了22.22%，其中支出业务量由4万多笔增加到9万多笔，增长了约1.25倍，增幅之大显而易见。而在人员配备方面，鞍山辖区的3个县支行中，2013～2018年，平均每个县支行从事国库业务人员仅3人，一直没有增长。这些人员除了办理日常的国库会计核算外，还要负责支付结算、财务、科技等部门的工作，在业务量较大时势必造成岗位人员紧张、职责分工不清、内控难度加大等问题。二是能力与业务发展需要不匹配。财政支出无纸化后，集中支付业务仍采取商业银行代理模式，代理银行国库集中支付业务办理实行“柜员制”，监督制约机制缺失;代理银行业务人员为1～2人，且均为兼职，仅限于满足国库集中支付业务处理的最低限度，对集中支付业务的培训和考核、自查几乎为零，人员配备达不到内控制度的要求;而且大多数的代理银行经办人员平均年龄在45～55岁之间，学历偏低，对新兴业务接受较慢，代理银行人员综合素质问题成为制约国库支出无纸化发展的又一瓶颈。

系统参数不能自动同步更新

财政支出无纸化系统财政端口、人民银行端口、国库TCBS系统之间参数未能实现自动同步更新。这一问题体现在两个方面：一个是财政支出无纸化系统财政端口与人民银行端口之间参数未能自动同步更新，另一个是人民银行端口与人行国库TCBS系统之间参数未能实现自动同步更新。例如在实际工作中，财政支出无纸化系统人行端口经常出现数据校验失败的情况，而90%都是提示预算单位代码不存在，原因是由于财政部门在发送信息时在无纸化系统财政端口中加入了新的预算单位，但由于系统未同步更新，导致无纸化系统人民银行端口中数据缺失校验失败。解决这一问题需要人行国库先在TCBS系统中维护新增预算单位，但由于财政支出无纸化系统人行端口与人行国库TCBS系统也未能实现同步更新参数，还需手工导出预算单位代码，再将此代码导入国库端无纸化系统中，最后手工重新检验生效，费时费力，影响资金运行效率。

事中监督审核权力难以发挥

在国库支出无纸化模式下，人行实际上只是负责最终的资金清算工作，业务流转到国库时，已经是代理行与人行进行日终清算这一最后环节，而在此之前财政或预算单位早己经发生用款行为。由于清算时间紧、任务重，人行国库在相对短暂的办理时限内对于财政部门预算执行情况、财政资金使用的合法性、合规性、大额资金支出风险、拨款进度用途等方面全部依靠人工进行，根本无法有效监督，且目前无法实现系统监督，如通过筛选大额资金、拨款用途等项目实现系统关联监督，事中监督审核权力难以发挥，监督滞后，极容易造成资金风险隐患。

信息不对称导致财政资金监督困难

人行系统缺少财政预算计划以及代理银行系统缺少库存信息，导致无法对财政资金拨付实施有效监督。现行“3T”系统与支出无纸化系统均未导入财政预算计划，人行国库无法对财政预算执行情况进行有效监督，存在拨款超出预算计划的情况。另外，代理银行集中支付系统缺少财政库存信息，导致办理集中支付业务时支出金额与财政库存脱钩，易出现库存透支现象。例如，某财政局曾向其代理行发出直接支付划款指令，超出库存限额，造成代理行未能与人行清算并垫款，使国库支出和库存数据失真。

加强国库事中监督工作的建议

完善国库相关管理办法

一是细化各方权利与义务。要修订和完善现有的无纸化管理办法，明确相关责任主体的权利与义务，细化责任分工，划清责任界限，强化责任意识，有效提高各方履职能力，进而提升业务与监督水平。二是制定应急预案补充方案。全面衡量支出无纸化过程中可能出现的突发事件，对突发事件的类别进行详细划分，对突发事件按来源、性质、风险程度进行分级管理，使应急预案更具针对性和可操作性。建立一个统一的、常设的、固定的综合应急协调机制，一旦出现突发事件，不需临时部署，相关人员自觉就位，提高应急处理能力与效率。

加强国库干部队伍建设，提高履职能力

一是打破县支行现有人员招收限制。以人民银行国库业务发展需求为依据，增加县支行国库人员编制，健全岗位设置，确保人员到位;选调政治素质高、业务能力强的优秀人才充实国库队伍，解决现有国库人员不足问题。二是加强国库从业人员业务培训力度。针对国库支出无纸化运行现状，采取多种渠道，多种形式加强对相关岗位人员开展新业务、新知识、新技能的培训，并制定培训长效机制，努力建设一支精通金融、财税、法律、计算机等业务知识的干部队伍，不断提升干部的履职能力，强化国库队伍建设，进而提高国库经理水平。

加快系统参数同步更新建设，实现信息对称

一是深化各系统之间的对接程度，争取早日实现系统参数同步更新，减少人工干预，降低操作风险。二是设置预算计划导入模块，实现拨款与预算计划实时比对，为财政决策提供数据支撑，强化财政预算管理职能，保障国民经济健康稳定运行，完善库存信息提示功能，杜绝财政库存透支与商行垫付资金风险。三是尽快研发国库事中监督系统，对国库会计核算业务处理流程进行实时的动态监控与预警，最后由人工审核修正，建立以“機控为主，人控为辅”的新型事中监督机制。

逐步实现由商业银行代理向人民银行直接办理过渡，追本溯源防范风险

一是对办理无纸化支付业务的代理银行资格严格认定。依托风险评估设置内控制度建设、业务风险防控、系统网络安全建设等类别指标，根据其危害程度赋予相应的风险系数，对上述风险项目分别赋值并加权汇总计算出风险总分，以确定代理银行风险级别或等次，对风险系数较大的取消代理资格。二是在条件成熟的情况下，积极推进人民银行直接办理集中支付业务。集中支付无纸化的实现，解决了人民银行直接办理支付模式下网点少、人员不足问题。人民银行直接办理支付，将通过 TCBS 一点接入、一点清算，实现财政资金的“集中管理、分账核算、统一调度”，将款项直接划转收款人账户，不仅能增强资金安全性，大大缩减周转环节，还能彻底解决代理银行垫付资金问题，强化人行监督职能，实现从根本上防控风险。

（作者单位：中国人民银行鞍山市中心支行）