供给侧视角下的农村土地改革探讨

郑连福

摘    要：随着经济的发展，人们生活水平的提高，人们逐渐意识到可持续发展的重要。农村改革是实施乡村振兴战略的重要保证和动力源，然而当下面临着土地经营制度、集体产权制度落地困难和基层土地改革组织架构薄弱等问题，必须进行土地及配套制度完善、集体产权制度及“三变”改革、基层组织机构建设来解决。本文就供给侧视角下的农村土地改革展开探讨。

关键词：农村土地制度改革;农村集体产权制度;基层组织;乡村振兴

1  引言

建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，是乡村振兴和农业农村现代化的必由之路。农村土地制度作为城乡融合发展制度体系中的关键部分，在乡村振兴的制度供给中起着“四两拨千斤”的作用。

2  存在主要问题和困难

（1）集体产权制度改革进展缓慢。由于一些地方村干部存在思想顾虑，求稳怕乱，怕资产清理、股权量化等激起矛盾，增加不稳定因素，怕烦怕难，改革意愿不强烈;改革后建立的村集体股份经济合作社的注册登记问题尚没有具体的登记政策，市场主体地位尚无法取得，目前通过股改成立的合作社暂时都没有进行注册登记。（2）土地经营流转体系不健全。一些地方农村产权交易市场还未建立起来，使得土地流转信息不畅，制约了土地在更大范围流转;一些地方存在流转行为不规范，口头协议或未使用规范合同，导致流转纠纷时有发生;一些农业经营主体带动力不强，规范化程度不高，土地适度规模流转的成效不大，承包土地经营权抵押担保试点尚在探索阶段。（3）基层土地改革指导力量薄弱。乡镇农经体系普遍存在不完善、能力相对偏弱的问题，在一些乡镇农经工作承担机构不明、职能不清、人员不定，与承担繁重的农村改革任务和工作量极不匹配，严重影响了农村土地承包及流转、“三权”分置制度实施、集体产权制度及三变改革等工作的有效开展。

3  对策和建议

3.1  强化农村集体经济组织对成员权益的保护

农村集体经济组织是农民权益保障的物质承担者。农村集体经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济的具体形式，参加农村集体经济组织的劳动者因拥有“集体组织成员权”而享有农村集体经济组织内的土地、物业和农产品收益的分配权利，因此农村集体经济组织对内部成员负有保障其物质分配权利的责任。更重要的是，社会主义政治经济学理论与资本主义经济学在意识形态上存在显著的差异，即公有制经济组织不把利益最大化作为发展的唯一目标。在公有制为主体的农村经济制度安排里，农村集体经济组织不是西方经济学意义上的纯粹“理性人”，而是除担负增产增收的任务外还兼有社会保障和维持社会稳定功能的政治经济综合体。这样一来，农村集体经济组织在农村土地制度改革中就应当强化对自身成员权益的保障。农地是农民最重要的物质权益，新时代农村土地制度改革要为农民保留这一物质权益，解决好农民进城后安不了家又回不了乡的“悬浮”状态。“在城市化的过程中，农民家里有块地，就进退有路。”农村集体经济组织要确保内部成员的各项土地权利得到保护，特别是做好农户的宅基地资格权认定、子女对宅基地的继承权认定和集体经营性用地转让的收益权确认。“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”在社会主义经济伦理的规范下，中国的农村集体经济组织保留着为农民的经济权益兜底的功能，承担着不可推卸的社会责任。在“三权分置”改革中，农村集体经济组织的地位不应被削弱，而是要进一步加强。

3.2 进一步深化农村土地制度改革

（1）统筹衔接好新型农业项目用地。结合新一轮土地利用总体规划修编契机，统筹衔接农村居民点归并、农田综合整治和基础设施配套，以县区为单位，积极做好县域和村镇体系规划编制工作。（2）稳妥推进城乡建设用地增减挂钩。进一步规范城乡建设用地增减挂钩项目资金管理，严格项目资金使用制度，在实施建新区挂钩用地指标的安排上，保障用于农村非农业产业发展建设用地指标不低于2%，有效降低农民群众发展农村新产业新业态项目成本。（3）进一步落实支持设施农业健康发展的用地政策。细化设施农用地类型，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、农业教育科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。完善设施农用地审批备案机制。（4）进一步加大土地整治力度。认真编制并提升项目规划设计的科学性和可操作性，加大土地整治资金整合和投入，强化项目监督和后期管护。

3.3  开展集聚提升振兴模式

快速城镇化进程中，乡村人口流失与自然村减少是不可逆转的发展趋势。产业集聚发展、农民集中居住、资源集约利用是乡村重构的本质内涵。发展中心村镇，实现乡村聚落的集聚发展有利于实现公共基础设施与服务的集中供给以及发展要素的集中配置，培育乡村综合体。在可以预见的未来，发展集聚提升型村落将成为中国乡村振兴应用最广的典型模式。

3.4  坚持农民主体地位，发挥农民在农村土地制度改革和乡村振兴中的主体作用

通过健全集体经济组织，建立健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、调处矛盾纠纷机制等，促进农村基层土地管理的民主决策、民主管理、民主监督。在村庄更新改造中，以集体经济组织为纽带实现村民的“六个自主”——自主规划、自主改造、自主分配、自主处置、自主利用、自主收益，村庄治理成效得以大幅提升。上述做法，既保障了农民的知情权、参与权、决策权，调动了农民当家作主的积极性，增强了农民精神层面的获得感;又保障了改革政策设计得以体现最大多数农民的利益，保障了农民在物质利益上的获得感。

3.5  制定实现乡村振兴的改革目标

实现乡村振兴是农村土地制度改革的政治要求。乡村振兴是以农业生产为核心的村务整体振兴，改革是乡村振兴的重要法宝，农村土地制度改革要紧紧围绕提高农业生产能力的要求而展开。土地制度变迁的原因要从生产角度寻找答案，马克思指出资本主义的生产工具、生产资料和生产内容的变革最终都会反映到资本主义的生产关系上来，社会主义的农业生产对农村土地制度变革的影响亦是如此。中国农村土地制度改革的內生动力是农业生产方式的变迁，如农村的规模化种植和闲置土地的调配产生了土地集中化的客观需求，推动了制度赋予土地承包权和经营权分离的合法化。“在整个社会主义初级阶段，必须始终把加快发展生产力作为农村工作的中心，一切政策都要有利于增强农村经济活力。

4  结语

要合理分配土地用途转换所带来的收益，特别是土地出让收入在不同地区之间、不同群体之间、不同时期之间的合理分配，使得土地公有制的好处真正惠及每一个人，体现土地资源利用与开发的包容性，既要促进城市发展，也要促进农村发展，加快实现城乡融合发展进程。农村土地制度改革会在较长的历史时期里，以审慎积极的姿态，在乡村充分振兴的基础上，由各个权利主体确保农村土地的保稳定、恒保障、促效益职能充分实现。

参考文献：

[1] 韩长赋.中国农村土地制度改革的历史变迁与创新实践[J].农村·农业·农民，2019（1）.

[2]中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见[N].人民日报，2016（12）：30.