美国国家安全委员会成立的历史考察

当今世界形势发生深刻复杂变化，国家面对的安全威胁复杂多元。政治、经济、外交与军事议题交织互动，议题的交叠性、联动性和紧迫性加强，给各国外交政策宏观统筹和部门协调带来新的压力与挑战。因此，进一步加强外交政策跨部门协调，健全协调机制建设已然成为大国必须面对的问题。

美国国家安全委员会是政府协调与国家安全相关的内政、外交与军事政策的主要平台。自1947年成立以来，美国国家安全委员会历经半个多世纪的演进，已经形成比较完整的体系架构，为美国加强外交与防务政策统筹，充分发挥外交与军事合力，共同推进美国外交政策发挥了积极作用。本文旨在考察美国国家安全委员会成立的历史进程，研究推动美国外交政策军政跨部门协调机制演变的因素，在此基础上总结可供借鉴的一般规律。

一、从建国到第一次世界大战

这一时期可称之为美国军政跨部门协调的孕育期。美国建国后很长一段历史时期，依靠优越的地缘政治条件——东西临两洋，南北无强国——享受着得天独厚的国家安全。首任总统乔治·华盛顿在告别演说中提出，美国要避免卷入欧洲事务和国际纷争，这奠定了美国长期奉行“孤立主义”外交政策的基调。到1823年，詹姆斯·门罗总统提出“门罗主义”，警告欧洲列强不要干涉美洲事务。事实上“告别演说”和“门罗主义”奉行的理念一脉相承——美国要发展成为世界强国，需要一定时间和空间来自我壮大，因此要避免卷入列强纷争，并抵制欧洲列强侵犯。在上述理念指导下，整个19世纪美国致力于推进“天赋使命”的大陆扩张政策，逐渐发展成为一个横跨两洋的大国。在此期间，外交政策目的相对单一，政策范围相对有限，几乎不需要专门的国家安全协调机制。按一位学者的说法，“常年与外界隔绝所带来的安全感闷熄了军政合作想法的火花①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, D.C.：Congressional Research Service, January 2011, p.2.。”在外交政策与决策中，总统通常是唯一的协调人，由总统本人或临时咨询个别顾问作出决定。

美国于1789年成立国务院（时称外交部）和陆军部，于1798年成立海军部，在建国后最初150年里，这三个部门构成了美国的国家安全机构。②Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.12.由于国务院、陆军部和海军部都是内阁部，直接向总统汇报工作，而且国会针对三个部门分别设有相应的委员会，负责拨款审批等事项，所以国务院、陆军部和海军部彼此独立，每个部门都发展了自己的制度文化、组织理念和运作特点。总统对各部门的自主性不加干涉，也不要求其采取共同战略，因此部门之间并没有形成相应的政策协调机制。此外，由于三个部门办公地点距离不远，这给解决临时协调事宜提供了方便。①美国内战之前，国务院、陆军部和海军部的办公楼与白宫位于同一街区，内战之后国务院、陆军部和海军部合署办公，这种状况一直持续到二战前。参见：Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth,Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.14.

美西战争首次凸现了美国政府缺乏必要军政协调机制的缺陷。时任助理海军部长西奥多·罗斯福命令美国的亚洲舰队向菲律宾发起首攻，但由于与政府协调不畅，舰队随后在马尼拉港口苦等数周，直到后援部队赶到，才攻下马尼拉城。此后美军由于未得到国务院等外交部门的有力支持，面对严峻的反叛乱行动挑战感到束手无策。同样，在古巴战场，陆军指挥官与海军的协调混乱无序，体现出军种部门之间亦缺乏必要的协调机制。②Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.15.。

美西战争暴露出美国军政协调的缺陷，促使国务院、陆军部和海军部加强协调与沟通。但这一过程的进展却非常缓慢。直到西奥多·罗斯福政府时期，在陆军部长伊莱休·鲁特（Elihu Root）的提议下，成立了“陆海军联合委员会”（Joint Board of the Army and the Navy），就军种间事务进行协调，这才使军种间缺乏沟通的状况有所改善。③Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.15。美西战争后二十年间，三个部门的领导仍然通过信函往来的陈旧方式就军政事宜进行磋商，这并不能取得有效的政策协调。④Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.8.

真正推动军政协调从信函往来向会议磋商方式转变的是伍德罗·威尔逊政府。在威尔逊执政的第一年，美国与墨西哥关系趋紧，国务卿威廉·布赖恩（William Bryan）与陆军部长、海军部长、陆军参谋长和海军总委员会主席（Head of the Navy General Board）一起赴白宫开会，讨论应对事宜。这样，“身着戎装的军官与佩戴领结的外交官共坐一席，就外交政策问题进行讨论。”⑤Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.9.此后，随着欧洲爆发战争，国务卿及其下属发现需要经常与陆军和海军代表进行专门磋商。另外，由于中立国的权力和义务不明确，美国成立了“国务院与海军部联合中立委员会”（Joint State and Navy Neutrality Board），作为外交和国际法方面的咨询机构。这样，三个部门助理部长之间的联系较之战前增长了三倍，布赖恩的继任者罗伯特·兰辛（Robert Lansing）几乎每天都与陆、海军官员会面。

尽管会议、信函和委员会磋商的方式开始将国务院、陆军部和海军部联系到一起，但美国的外交政策却并未从中受益。因为威尔逊总统在决策时几乎不需要这三个部门的任何帮助。国务院在威尔逊政府的外交决策中所占份额有限，而陆海军联合委员会因一项政策建议令总统恼火，几乎遭到解散的命运。正如学者所言，“没有权力的部门之间开展合作，充其量只能导致无效的协调。”⑥Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.9.

另外，第一次世界大战的到来使美国不得不应对广泛的国内与国际协调事务，这大大超出总统的能力负荷。为此，美国于1916年成立了国防委员会（Council of National Defense），成员包括陆军部、海军部、内政部、农业部、商业部和劳工部的部长。委员会成员不包括国务卿，主要是一个经济动员协调机构。国防委员会于1921年解散，但它开启了跨部门协调工作的先例，美国在第二次世界大战时再次成立类似机构。①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.2.

二、两次世界大战之间

这段时期可称为美国国家安全委员会的萌芽期。尽管一战期间美国国务院和军事部门之间的协调努力并没有给外交政策带来多大影响，但军政合作的观念却保留下来。由于一战暴露出国务院和陆、海军仍存在不少缺陷，战后三个部门都进行了改革。1924年的《罗杰斯法案》将国务院的外交和领事人员整合起来，并将外交官的选拔工作制度化，通过竞争性考试，择优录取。陆军参谋部进行了重组，海军作战部（Off i ce of the Chief of Naval Operations）也进行了改进，两个军种部重新设立了更强大的“陆海军联合委员会”。

一战之后，陆军部和海军部的一些人员认识到与国务院定期进行正式磋商的必要性，为此他们先后两次提议设立相关的磋商机制。第一次是1919年5月1日，助理海军部长富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）致函国务卿，提议成立一个由陆、海军和国务院官员组成的联合作战规划机构。但遗憾的是，该信函被错误地发给国务院的拉美事务司，最终并未到达国务卿之手。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, pp.9-10.第二次是1921年12月7日，由陆、海军部长联合倡议，建议国务院任命一名官员定期参加陆海军联合委员会会议，就国家政策中的军事和外交议题进行联合磋商。但国务卿查尔斯·休斯（Charles Hughes）认为军事部门的倡议等于限制了国务院在外交政策上的自主性，因而予以否决。他的批示是：“在我看来，这本质上是建议至少一些临时性的外交政策事务要提交联合委员会讨论，我对这种作法的可取之处表示怀疑。”③Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.10.可见，平级单位推动建立协调机制有时会面临很大的阻力，尤其是涉及到官僚政治和地盘之争。

尽管国务院、陆军部和海军部的上层协调机制未取得太多进展，但在此期间，军队的下级军官和国务院外交官之间的友好交流得到加强。他们开始交换情报信息，并且经常参加跨部门工作会议；在1920年代早期，外交官开始参加陆军军事学院和海军军事学院的课程，也有外交官到战争学院授课，这为未来部门间领导层的合作打下了基础。④Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.11.

到1930年代末期，国际战略环境的演变和军事技术的发展给美国的国家安全带来了新的威胁。一方面，独裁政府在全球蔓延，给美国民主带来巨大威胁；另一方面，作战技术手段的变革给美国因地理位置优势带来的国家安全造成冲击。当时，独裁政体展现出的政治和经济优势大大超越了民主社会，令许多人担忧民主时代即将终结；另外，美国领导人坚信独裁政府倾向于通过侵略来巩固国内统治地位，扩展国外势力范围。当时“新地缘政治”学说强调科技进步能够克服时间和空间带来的传统局限，空中力量的快速发展意味着全球距离被压缩，机械化战争意味着工业化部队在进行冲突，这些进步使得美国传统的国家安全优势大为削弱。⑤Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, pp.56-59.

后来，随着第二次世界大战日益迫近，国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）于1938年4月致函罗斯福总统，正式提议组建由国务院、陆军部和海军部为主体的协调委员会，总统同意了这一建议。新成立的机构名为“常设联络委员会”（Standing Liaison Committee），成员包括副国务卿、陆军参谋长和海军作战部长，这样美国成立了首个就外交政策进行定期军、政磋商的机构。①Mark S.Watson, Chief of Staff: Prewar Plans and Preparations, Washington DC：Historical Division, Department of the Army,1950, pp.89-92; Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.3; 周琪主编：《美国外交决策过程》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第71 页。尽管常设联络委员会主要作为一个交流信息的平台，而不是协调与指挥机构，但它给军事首长们提供了一个了解国务院政策思维的机会，也使副国务卿能够了解高度机密的陆海军作战计划，而国务院之前无法接触这些材料。

常设联络委员会在重要议题上取得的成就寥寥，其职能逐渐转移到其他委员会，后于1943年撤销。

三、第二次世界大战时期

二战时期是美国国家安全委员会的准备期。1940年11月后，美国加快了军政协调与统筹的步伐。陆军部长、海军部长与国务卿开始每周召开会议，就重要议题进行协商。总统开始绕过国务卿，甚至军事部门的文职部长，直接与陆军参谋长和海军作战部长打交道。到1941年秋天，总统开始召开战争委员会（War Council），成员包括国务卿、陆军部长、海军部长、陆军参谋长和海军作战部长。尽管战争委员会与后来的国家安全委员会相似，但总统在陆军参谋长和海军作战部长的帮助下事先作出决策，战争委员会只是总统宣布既定决策的一个平台。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions：Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.12.

1941年12月7日，日本偷袭珍珠港，这给美国人民和政府造成史无前例的冲击。正如约翰·加迪斯（John Gaddis）所言：“……突如其来的攻击将陈旧的国家安全观念和作法一扫而光。”③John Gaddis, Surprise, Security, and the American Experience, Cambridge, MA：Harvard University Press, 2004, p.37.珍珠港事件的独特意义在于它将国家安全概念树立为美国外交政策的指导原则。该事件还充分暴露了美国政策机构的缺陷，主要体现在情报收集与分析、两大军种之间、军种内部、军政领导人之间的协调存在巨大漏洞。④Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, pp.60-61.事实上，军方认为国务院应该为珍珠港事件负责，因为之前军方一直竭力试图延迟开战时机，以便加固太平洋战区的基地，但国务院却一直与东京对抗，不断施加政策压力，结果导致日本对美开战。⑤Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, p.61.

美日交战后，总统不再邀请国务卿赫尔参加战争委员会会议，战争委员会实际上成为战略与指挥的委员会。总统出国会见英国或苏联领导人时，国务卿往往呆在国内；总统在华盛顿和魁北克会见温斯顿·丘吉尔时，国务卿被留在门外等候。在战争的大部分时间，国务院几乎成为军种部的附庸。

与此同时，军官取代了外交官的职责。德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）、约瑟夫·史迪威（Joseph Stilwell）、阿尔伯特·魏德迈（Albert Wedemeyer）与盟国政府进行谈判；为了便于与英国进行对口交流，美国成立了参谋长联席会议（参联会），与盟军军事首长进行对口谈判，签订协议。尽管参联会一再宣称在政治事务上没有权力，但其决策事实上指导美国政策。例如，参联会认为美国外交应该服从其他目标，以争取苏联向日本宣战；1944年，当国务院提议在敦巴顿橡树园会议上讨论战后边界问题时，参联会予以制止，认为这样可能会导致苏联推迟参加太平洋战争。⑥Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.总之，在战争过程中，军方的观点通常占主导地位。

直到战争的最后一年，国务院才开始恢复从前的地位。随着战争胜利的天平不断向盟军倾斜，美国决策者开始面对军事占领和战后重建问题，在战略层面建立国务院与军种部协调机制的需要也愈加明显。1945年，在陆军部长和海军部长的提议下，美国成立了“国务院—陆军部—海军部协调委员会”（The State-War-Navy Coordinating Committee）。委员会下设秘书处以及数个地区性和议题性的分委会，成员由相关部门的助理部长组成，其职责是“帮助上级处理军政事务，并就共同关心的议题——尤其是涉及外交政策和对外关系议题——协调各部门的观点……”①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.3设立委员会显著改进了军政联络工作，并能很好地与参联会体系接轨。由于委员会的议题大多涉及各战区的舰队或部队，所以决议需要参联会联审。在实际运作中，代表参联会的军官与委员会的工作班子一起开会讨论。这样，在委员会建议提交给国务卿和总统之前，其与参联会的分歧已经得到处理或研究。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.

虽然委员会的大部分工作由助理部长完成，但它实际上已开始接近权力核心，并逐渐成为美国战时准备计划、权衡政策的权力实体之一。它制定了占领德国、奥地利和日本的计划，并研究了许多其他的战后政策。该委员会构成了1947年国家安全委员会的雏形。③Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.周琪主编：《美国外交决策过程》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第71页。

四、从“埃伯斯塔特报告”到《国家安全法》

这是美国国家安全委员会的成立期。第二次世界大战后，美国全球地位的变化使其协调国家安全机构的需求愈加明显。1945年后，面对苏联的威胁，美国采取并延续了一系列政策抉择，包括维持全球部署的大规模常备军；制造核武库来遏制全面大战；对欧洲和太平洋盟友提供安全保障等。这样美国的国防政策扩大到世界范围，安全的概念在历史上首次具有全球性质。国际战略环境的变化对美国统筹国家安全部门间的政策协调提出了新要求，这首先体现在美国需要整合陆、海、空军力量，统一应对各种武装冲突；其次，美国需要更加慎重地管控外交手段，以便恰如其分地向对手展现意图与能力；④Roger Z.George, Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington DC：Georgetown University Press, 2011, p.17.再次，美国需要更好地统筹外交与军事力量，为保障其全球利益服务。

在美国国内，公共行政管理方面的研究逐渐改变了机构里的政策制定程序，“顾问”工作已经成为政府机构的必备职能。例如，1946～1949年，胡佛委员会就外交行政管理工作进行了研究，在报告中提出政府内部应该与高校学者和专家开展合作，以帮助政府评估国家的安全政策。⑤夏尔-菲利普·大卫：《白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》，李旦等译，北京：中国人民大学出版社，1998年，第59～60页。另外，美国政界普遍对罗斯福总统在二战中独揽大权、随心所欲的外交决策风格感到不满，加上珍珠港事件听证会引起的广泛关注，这些都构成推动美国国家安全体制和军政协调机制改革的背景。

其实早在二战结束之前，陆军参谋长乔治·马歇尔（George Marshall）就提议建立统一的军事机构，对陆、海军实施集中领导。1944年，国会开始考虑建立统一军事机构的可行性，但遭到海军反对。海军认为陆军将主导新成立的统一军事机构，因此会损害海军的利益。到1945年夏，陆军部大张旗鼓地宣传军种统一的好处，新任总统哈里·杜鲁门也公开表示将此作为工作重心之一，看来支持军种统一的势头已经不可阻挡。海军部长詹姆斯·福雷斯特尔（James Forrestal）认识到，此时海军采取公开对抗的姿态并非良策，于是他委托好友斐迪南·埃伯斯塔特（Ferdinand Eberstadt）撰写一份研究报告，要求他从更宽泛的范围研究战后国家安全体制的架构。福雷斯特尔希望通过支持建立一个高层规划与协调机构，来避免海军部和陆军部整合的命运。①Ferdinand Eberstadt, “Postwar Organization for National Security,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.17.

为此，埃伯斯塔特率领由30名专家组成的研究团队，利用三个月时间完成了研究报告。他在报告中反对整合军种部，指出“与简单化的军种统一相比，当前形势要求我们采取更加果断、目光长远的行动，要求我们彻底重组政府机构以服务国家利益……”②Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, p.69.他建议成立“国家安全委员会”，负责协调军政事务。国家安全委员会成员包括总统，国务卿，陆、海、空军部长，国家安全资源委员会（The National Security Resources Board）主席；参谋长联席会议作为国家安全委员会组成部分，应参加会议；他还建议成立中央情报局，作为国家安全委员会的下属单位。他在报告中提出，国家安全委员会应该作为“政策制定和咨询机构，而不是执行机构”。③Ferdinand Eberstadt, “Postwar Organization for National Security,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.20.

“埃伯斯塔特报告”旨在将争论重心从军队本身转移到华盛顿政策圈高层军政协调领域，因其建议与福瑞斯塔的观点一致，所以得到其支持。事实上，报告中关于成立国家安全委员会的建议很快被称为“福雷斯特尔的报复”。尽管海军部长最终未能阻止军种统一，但“埃伯斯塔特报告”关于国家安全委员会的大部分建议都被1947年《国家安全法》采纳。

杜鲁门对建立国家安全委员会心存疑虑。他一方面希望有一个机构能够就整合外交和军事政策为他提供建议，另一方面，他坚决反对建立任何可能削弱总统权力的实体。为此，杜鲁门最初建议不将总统纳入委员会成员之内，这样他就可以避免被委员会决议所束缚。不过，他后来又改变想法，同意将总统纳入委员会班子，但将法案草稿中关于国家安全委员会职能的文字作了修改，把“委员会的职能是整合外交和军事政策……”改为“委员会的职能是就整合外交和军事政策向总统建言……”。④Douglas T.Stuart, Creating the National Security State: A History of the Law That Transformed America, Princeton, New Jersey：Princeton University Press, 2008, p.130.

在《国家安全法》立法辩论过程中，国会争论的焦点集中在军种统一问题上，而对设立国家安全委员会并无太大争议。国会普遍接受设立一个对国家安全政策进行协调的固定机制，在立法辩论环节，有关国家安全委员会的争论主要涉及组织机构的细节、法定成员、确保军方观点不会垄断委员会决议等方面。1947年7月26日，国会通过了《国家安全法》，同日，法案经杜鲁门签署生效。

1947年《国家安全法》第101款对国家安全委员会作出明确规定，指出国家安全委员会的职能是“就整合与国家安全有关的内政、外交及军事政策向总统建言，以确保军队与政府其他部门和机构在国家安全事务领域更有效地进行合作。”⑤Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.6.另外，该法规定国家安全委员会成员包括总统，国务卿，国防部长，陆、海、空军部长和国家安全资源委员会主席，总统也可以根据需要指定其他成员参加会议；委员会下设一个工作班子（NSC staff），由总统任命的文职执行秘书领导。⑥Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.6.

这样，经过多年的不断尝试，美国终于确立了一个整合国家安全与外交政策的高层协调委员会。较之以往的协调方式与组织机构，国家安全委员会有着明显优势，它将外交、军事和国家资源的最高领导召集到一起，与总统共商政策大计。国家安全委员会的成立标志着国家层面军政协调机制的正式建立。其作为总统建议咨询机构的性质和灵活的组织形式意味着国家安全委员会可塑性强，总统可按自己的意图使用。因此，国家安全委员会的利用、内部架构和最终效果直接取决于总统的风格与愿望。

五、美国国家安全委员会成立的影响因素

美国国家安全委员会建立的历史表明，外交政策跨部门协调机制的演变是国际战略环境和国内政治因素共同作用的结果。其中，对国家安全委员会的建立具有重大影响的因素主要包括三方面，分别是战争的冲击、政府核心部门的推动和总统的意志。

首先，战争是美国外交政策跨部门协调机制演进最重要的刺激因素。美西战争暴露出美国缺乏必要军政协调的缺陷，使得美国军政部门认识到需要加强协调与沟通。美国在第一次世界大战的经历再次凸显了军政协调的缺陷，战后三个部门都进行了改革。第二次世界大战是推动美国建立跨部门协调机制的催化剂。为了应对战时军政跨部门协调机制缺陷构成的挑战，美国于1945年成立了“国务院—陆军部—海军部协调委员会”，负责协调各部门在外交政策和对外关系议题的立场。战后，通过对战时军政协调体制暴露出的缺陷进行反思，美国政府充分意识到加强跨部门政策协调与统筹的重要性，并最终于1947年建立了国家安全委员会。

其次，政府核心部门是推动跨部门协调机制建设的关键因素。一方面，国务院与海军部对军政跨部门机制建设发挥了积极的推动作用。在二战前夕，国务卿科德尔·赫尔致函总统，提议组建由国务院、陆军部和海军部为主体的“常设联络委员会”，这是美国政府首个就外交政策进行定期军政磋商的机构。而海军部长詹姆斯·福雷斯特尔在国家安全委员会成立过程中发挥了重要作用，他发起的《埃伯斯塔特报告》提出有关国家安全委员会的建议，大部分都被1947年《国家安全法》采纳。另一方面，美国国会对国家安全委员会的成立也具有关键影响。在1947年《国家安全法》的制定过程中，国会与总统、行政部门反复谈判、交涉，对各部门的意见与提议举行听证会，并进行审查，最终才确定了国家安全委员会的组织架构。

再次，美国总统对国家安全委员会的成立具有决定性影响。这是因为，总统拥有法定权力，可以通过颁布行政命令、制定机构重组计划、或者请求立法推行改革等手段来实现对现有机制的变更。在国家安全委员会成立之前，总统拥有决定其命运的最高权力。内阁部门在提议建立跨部门协调机制时，通常首先要探明总统的意愿与倾向。例如，海军部长福雷斯特尔在得知杜鲁门总统认为军种统一是建立有效国家安全体制的前提条件后，才下定决心开展国家安全委员会的研究计划。杜鲁门在决定成立国家安全委员会之前，对其职能作出修正，对其运作形式也施加影响，直到最后才同意将总统纳入国家安全委员会成员。

总之，战争能够暴露政府现有跨部门协调机制的不足与缺陷，促使政府对当前机制的现状进行深入反思；核心部门的推动能够激发政府改革的动力，也能够有效抵销官僚机构的抵制；总统的意志有助于打破体制固有的惰性、实现利益重新分配。这三方面的因素对于国家安全委员会的成立发挥着至关重要的影响。

结语

美国国家安全委员会成立的历史进程表明，外交政策的跨部门协调机制是随着国家实力不断增强、国家利益不断拓展，在在国内外多种因素的共同作用下而逐步建立的。其中战争通常是推动协调机制演变的触发事件，政府核心部门的推动是协调机制建立的内在需求，国家领导人的意志则是决定协调机制架构与运作模式的核心影响要素。

美国国家安全委员会的建立过程还表明，外交政策的跨部门协调机制建设不是一蹴而就的过程，而是根据国际安全环境和国内政治形势的变化，在不断探索与磨合的过程中逐渐成熟与完善，最终才形成适应本国政治制度和决策体制、能够有效整合军事与外交政策的协调机制。