供给侧改革背景下皖西南地区精准扶贫路径探索——以安徽省安庆市为例

■ 倪婷 李凡 曹婧（安徽财经大学会计学院）

推进供给侧结构性改革，是适应和引领中国经济发展新常态的重大战略创新举措，也是在特定发展阶段下经济转型升级的客观要求。自2015年中央财经领导小组会议首次提出着力加强供给侧结构性改革以来，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务稳步推进，经济发展质量效益不断提高。供给侧改革落逐渐落实到经济社会发展的全过程，尤其是贫困治理领域的供给侧改革重点工作之一就是要推动精准扶贫的各项政策措施落地生根，提升脱贫质量[1]。

精准扶贫作为新时期重要的民生工程，被党中央纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。在供给侧改革的背景下，扶贫实质上是政府“扶”的供给侧和农户“贫”的需求侧的统一[2]。从“投入侧”的角度上，优化资源结构，不断完善脱贫攻坚帮扶方式，使全要素生产力适应扶贫需求的变化，以解决有效供给不足的问题，适应我国扶贫开发新模式。

一、供给侧改革与精准扶贫的关系

（一）供给侧改革是精准扶贫的新动力

供给侧结构性改革的关键是释放新需求，创造新供给，即以理性的供给管理释放和引领需求潜力，加强对经济社会中薄弱环节的支持[3]。在我国现阶段，贫困依然是制约地区发展的重要因素，扶贫脱贫面临的主要矛盾来自于结构性的动机转化和可持续性发展的战略性选择。脱贫攻坚的关键在于“精准”，这与供给侧改革“调整结构、补齐短板、提升质量”重点目标环节实现契合，因此精准扶贫的有力抓手和最佳切入点可以转向增加或调整扶贫有效供给和高端供给[4]，从源头上实现精准帮扶。

（二）精准扶贫是供给侧改革的重大举措

在经济新常态下，传统的消费、投资、出口三架马车已不能满足现行发展要求，推动社会发展的原动力逐渐由需求转变为有效供给对需求的回应与引导。精准扶贫在精准识别、帮扶贫困群体的同时也有效扩大了扶贫侧供给，高效促进扶贫供给侧改革，引领以有效供给为统领的供给体系总体质量、效率的综合提升，通过解放贫困人口生产力适应需求侧变化，在供给创新驱动中实现经济社会的发展。

二、安庆市精准扶贫现状

安庆市位于安徽省西南部，截至2018年末，常住人口469.1万人，是皖西南地区的人口大市。受自然、历史等多方面因素影响，农业人口占总人口比重大，三次产业结构比例不合理，经济发展较为缓慢。2014年安庆市共识别贫困人口67.63万人，贫困村375个，贫困发生率高达5.1%，且贫困地区分布范围广，贫困人口分散，扶贫工作难度极大。

近年来，安庆市以习近平总书记扶贫开发战略思想为总指导，全面实施精准扶贫、精准脱贫方略，集中力量扶真贫、真扶贫，稳步推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大扶贫，取得了良好的脱贫成果。各单位针对8个县（市、区）脱贫攻坚中存在的问题定期精准定位，精准调度并积极探索创新，由“大水漫灌”向“精准滴灌”逐步转变，结合县域特色的扶贫模式应运而生。

如岳西县首创“扶贫夜校”，为贫困群众普及扶贫政策；通过种植茶叶、蚕桑发展农业扶贫；创新“易地扶贫搬迁+经济开发区+就业”安置方式，将易地扶贫搬迁安置点着力创建成集产业增长、乡村旅游、集体经济于一体的美丽乡村建设示范点。望江县则大力发展木本油料、特种养殖等特色农业，打造“一村一品”或“一村多品”；以规划为引领、市场为导向，整合资源，因地制宜，建成三个“空间上立体、功能上多样、能源上循环、产业上联合”的扶贫产业综合体，成为当地扶贫工作的主战场。宿松县坚持把培育主导产业作为村出列和户脱贫的主渠道，充分发挥其作为水产重点县和国家优质棉生产基地的资源优势[5]，乡村联动种养结合，推进产业全覆盖、市场化；加快农产品现货市场与电商对接，促进农业发展方式转变和农业转型升级，探索扶贫新模式。

目前，安庆市仍有潜山县、太湖县、宿松县三县为国家扶贫工作重点县。截至2018年底，全市贫困人口2.37万户，共计5.62万人，21个贫困村未出列，贫困发生率降至1.3%。

三、供给侧改革背景下安庆市精准扶贫面临的困境和挑战

（一）扶贫资金配置低效

基于供给侧的补短板任务，安庆市加大扶贫资金投入，2019上半年全市各级财政共投入专项扶贫资金15.29亿元，支出专项扶贫资金9.22亿元，支出进度60.3%，位列全省第四，但扶贫资金仍存在配置低效的问题。主要体现在：一是不能精准识别贫困群众。2014年建档立卡之初，安庆市在参照2010年购买力平价基础上，以2013年农民人均纯收入2736元划线,进行贫困户识别。现有的识别标准主要以收入水平高低识别贫困户，但受农村信息不完善、村乡统计体系不健全的影响，贫困户的实际收入很难准确核算，贫困程度界定较为困难[6]，使得扶贫资金与符合标准的贫困户无法高效匹配。二是扶贫机制不能适应当地实际发展。根据规定，70%的扶贫资金应投入在产业发展，以完成从“输血模式”到“造血模式”的转变。扶贫模式与当地产业的契合是一个较为长期的过程，不同地区发展状况不尽相同，一些地区生搬硬套其他地区的成功经验而忽视了个体的差异性，使得部分政策和项目交叉重复碎片化，扶贫资金利用率低，甚至成为无效资金，造成资源浪费。

（二）精准管理和执行力欠缺

基层扶贫干部是精准扶贫的先导者，扶贫政策执行人的专业能力对扶贫工作的推进起着至关重要的作用。在安庆市“单位包村、干部包户”的定点帮扶制度下，各地政府机构或事业单位向贫困地区派遣驻村扶贫干部，扶贫期通常为3年。一些基层干部文化水平有限，由于业务转变且熟练度低，在任务期内很难取得较为显著的成果，致使其无法正确认识扶贫工作重要性，产生畏难心理，工作执行力锐减。除此之外，精准扶贫过程中出现的各类形式主义违背脱贫攻坚的初心。在贫困户数据信息的监测和考核方面，形成了一套冗杂的检查考评机制，大幅度降低了精准管理效率。一些地区直接根据测定的贫困发生率确定贫困人口，出现贫困户“被贫困”“被脱贫”现象，给贫困瞄准造成挑战。

（三）贫困群众内生动力不足

贫困群众不仅是脱贫攻坚的对象和受益体，更是脱贫致富的主力军。随着扶贫工作的深入开展，贫困群众内生动力不足的问题逐渐显露，甚至出现了“等着送小康”“靠人来救济”“要钱还要物”的“等靠要”的畸形思想。一方面由于教育水平受限，贫困群体对扶贫工作的认识不能及时匹配精准扶贫过程中涌现出的大量新事物、新观念，部分陈规陋习根深蒂固，如故意隐瞒真实的经济状况以获得贫困指标和补助，更有甚者把扶贫政策当做香饽饽，尝到了甜头而藏富装穷，不肯脱贫。另一方面，少数贫困群众产生了依赖心理，把国家和政府的帮扶政策当做理所当然，缺乏主动脱贫的动力，一些地方出现干部作用发挥有余、群众作用发挥不足现象，“干部干,群众看”“干部着急,群众不急”[7]，使得精准扶贫效率大大降低。

四、供给侧改革背景下精准扶贫新型路径探索

（一）推进扶贫开发组织架构合理完整

供给侧改革背景下，完善和发展精准扶贫组织机制是实现扶贫主体多元化和适应扶贫开发新环境的客观需要。基于此，推进扶贫开发组织架构合理，一是要加强自上而下的组织领导。“中央统筹、省总负责、县抓落实”的自上而下管制型组织架构是我国政府主导的扶贫模式的鲜明特点，实行党政总责制有利于统一协调的持续推进。二是加强自下而上的组织参与。使贫困群众充分参与到扶贫攻坚工作中来，在有效夯实群众基础的同时迅速提高开发效率。三是形成三位一体的扶贫开发合力。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫是新时期我国精准扶贫的中坚力量，将三股力量集合重组，整体优化，才能推进精准扶贫组织机制创新发展。

（二）建立精准扶贫激励机制

为了协调扶贫主体之间的利益并充分调动相关主体积极性，有必要建立精准扶贫激励机制。一是构建科学的政绩考核制度。对于地方政府和基层扶贫干部的绩效考核，从传统的只考虑经济指标转变为以经济指标为导向，综合考虑公共服务、环境保护、社会民生等非经济类指标的考核模式，引入贫困群众的评价，不同地区实行差别化交叉考核，摒弃地方保护主义和特权思想，使考核结果更加公正客观。二是从多个角度激发群众内生动力。精准扶贫补齐的不仅是“物质短板”，更是“精神短板”。尊重特困地区和扶贫对象的主体地位，用“供给侧”理念激发贫困对象生产主动性和首创精神，培养艰苦奋斗自力更生的积极理念，提振脱贫致富的热情和信心。

（三）完善精准扶贫调控手段

供给侧改革背景下，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起决定性作用，精准扶贫也要顺应这一要求。为了切实把握贫困状况，在前期建档立卡动态登记管理的基础上，建立特困地区和贫困群众档案，进一步完善贫困人口基本信息系统。考虑当地实际经济水平和发展情况，适时调整人口贫困线，以提高识别精准度。同时加强对扶贫资金的投入管理和监督评估，查找实施过程中人口漏出现象。在新阶段建立全方位立体化资金监管评估体系，充分发挥群众监督和社会舆论监督作用，保证每一笔扶贫资金高效配置，使用过程公开透明。