跨域环境治理中的地方政府避责行为研究

郭渐强 杨露

摘 要：区域性公共问题逐渐超越地理边界与行政区域范围，跨域治理已然成为应对诸如区域性环境问题的新型治理模式。然而，跨域治理内蕴的平等、协商、分权以及多元等价值理念在治理实践中显现成效的同时，也为占据强势地位的地方政府提供了“避责港”，致使跨域环境治理陷入责任虚位、责任缺位及责任越位困境。为应对跨域环境治理中地方政府避责行为带来的治理失效，需要厘清地方政府规避责任的多重行为逻辑及其主导下的积极与消极避责策略，从外部制约与内在约束两个层面上杜绝区域环境治理主体的避责行为，进而扭转跨域环境治理困局。

关键词：跨域环境治理;避责行为;地方政府

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0003-07

由 “行政區行政”转向跨域治理是解决跨域性公共事务的必然选择，跨域环境治理已然成为应对区域性环境问题的共识模式。地方政府环境政策行为对环境治理日益发挥重要作用，直接关系到突出环境问题的解决。跨域环境治理基于跨域治理理论，主张多元主体参与，改变地方政府单一主体主导局面，但其平等、协商等理论内蕴也为地方政府规避相应环境责任提供了避责的便利条件[1]。随着治理空间的扩大化和治理主体的多元化，地方政府借由其优势地位，在放权过程中伴随着分散责任、转移责任、偏离责任等避责行为风险，地方政府官员避责行为似有蔓延态势。因此，如何匡正地方政府规避责任这一扭曲行为对提升跨域环境治理能力与成效具有重要意义。

一、地方政府避责行为的概念界定

全球性的避责时代已经来临，避责逐渐取代邀功成为政府官员的主要行为特征[2]。避责即规避责任，规避意指躲避、设法避开，是一种主观有意识行为，实质暗含着地方政府官员的行为逻辑。随着政治科学等各领域对避责行为（blame avoidance behavior）日益关注，其概念愈发呈模糊之势[3]。学界关于避责的概念尚未定于一宗，比较有代表性的理解有以下三种。M. Hinterleitner认为避责是官员面对当前或未来负面事件时所采取的自我保护行为[4]。类似地，倪星等认为避责行为是基层政府面临不确定时开启自我保护机制的一种行为选择[5]。还有学者将地方政府避责行为置于突发事件情境之中，认为行政问责的日趋严格与绩效管理的日趋完善加剧了政府规避责任行为的蔓延趋势[6]。对避责行为的定义莫衷一是，源于对其触发机制的描述和理解各有千秋，归结起来有内部与外部之分。地方政府官员的自我保护动机属于规避责任的内部触发机制，问责制及其他管理制度约束则属外部触发机制。基于此，本文将地方政府避责行为定义为：地方政府官员基于自利考量或者为外部压力（问责、风险等）所迫，将本属于自身的责任利用转嫁、分散、模糊等手段以规避责任的行为。

对跨域环境治理中地方政府的避责行为进行研究，首要是界定政府责任。政府责任概念意蕴丰富，主要从政府责任属性和责任范围两个维度来界定政府环境责任。在责任属性上，指的是行政责任。行政责任兼具行政伦理学与行政法学两层涵义[7]（p.14，16）。在行政伦理学中，行政责任通常被称为公共行政责任或者政府责任。行政学家库珀将其划分为主观责任与客观责任。主观责任是植根于内心的忠诚、认同和信仰，体现为道德责任;客观责任则是依附于职位的期待和约束，体现为岗位责任、法律责任以及政治责任。在行政法学中，行政责任是行政法律规范所设定的一种法律责任。在责任范围上，指的是地方政府的环境责任。环境责任为政府行政责任之一种具体体现，是指乡（镇）及县级以上各级人民政府在生态环境的管治领域所担负的“组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动”等的法定职权及义务[8]。对地方官员来说，没有什么比辖区的边界对其是更为确切的保护了。地方官员对自己辖区内发生的一切负有全责，这也意味着辖区外的任何事情当然都是别人的问题了[9]（p.263）。这与《中华人民共和国环境保护法》规定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”如出一辙。随着最严环保法、领导干部环境责任终身问责等政策出台，地方政府对本行政区域内的环境治理愈加重视，但同时也存在着地方政府环境责任限于行政区域管辖范围内，对跨域环境治理中地方政府责任未作清晰界定以致环境责任难确定、不履行的怪象。如流域治理、大气污染治理等跨域性公共事务需要多个主体共同承担责任，主体责任不明时常酿造“公地悲剧”后果。

其次是要明确跨域治理的空间指向和主体范围。就空间指向来说，跨域治理载体有特殊和一般之分。跨域治理的特殊空间载体指的是以城市群、经济圈、社区等为依托，行动者依据区域共同问题采取集体行动，此类空间载体享有较为成熟的信息沟通机制、利益协调机制、责任追究与分担机制等。一般意义上的空间载体是指在地理位置上毗邻的行政区，以往研究多有论及跨区域治理机制尚不健全，有待改进和完善。相对来看，解决行政区交界地带等一般意义上的跨域治理问题更为艰难和迫切。因此，本文所谈及的跨域环境治理不局限于特殊或一般意义上的区域划分，而针对最普遍意义上跨行政区、跨流域、跨地域等空间范围内的环境治理。就主体指向来说，跨域环境治理必然涉及政府及其职能部门、非政府组织、私人组织以及社会组织等多元主体。但地方政府仍作为最重要的主体而充当元治理角色，是辖区内生态环境的治理者和责任人。因此，本文探讨的跨域环境治理主体责任规避主要指称不同区域内各层级政府及其相关部门组成的地方政府，其他治理主体兼有提及。

二、跨域环境治理中地方政府避责行为的生成动因

跨域环境治理中地方政府避责倾向的萌生可从外部推力和内部动力作出解释。外部推力指的是地方政府受到包括来自外部环境（社会组织、公众等）与政府内部（较高层级政府及其部门）施加的压力促使地方政府规避相应责任;内部动力源自地方政府对环境治理的风险预估以及自身利益衡量，地方政府主观上不愿承担自身责任。在外部推力和内部动力的共同作用下，地方政府规避责任表现为责任虚位、缺位及越位等行为。责任虚位表现为地方政府官员象征性担责、“踢皮球”式相互推诿，相关主体责任名存实亡，这在跨域环境治理中体现得尤为明显。由于环境治理往往跨越地理（行政区）边界，属地管理原则下与之相对应的责任边界亦变得十分模糊。责任边界与责任归属既已无法清晰界定，更遑论担责。责任缺位意指地方政府官员不负责任，表现为主体责任、监督责任等落实不到位，即政府不作为。跨域环境治理具有公共物品属性，多元责任主体天然的“搭便车”动机使得各地方政府不履行或不充分履行其本源责任现象普遍。责任越位指的是地方政府管得太多，超越了自身责任边界，也即政府乱作为。跨域环境治理过程中，不同区域地方政府作为理性经济人有着不同的利益诉求。地方政府“管太多”往往意在于一定的利益空间中角逐个人利益，遵循利益指向将自身权力向其他层级政府及其各个部门或社会领域进行扩充与践踏的行为时有发生。例如，某报记者调研中发现，环保部门在雾霾治理中同时存在着“监管越位”和“监管缺位”的双重矛盾。一方面，大型火电企业实行全球最严排放标准，环保部门基于政绩、“向上级表现”等考量，以多头监管、指标加码等方式掀起的“环保风暴”令那些实行全球最严排放标准的大型火电企业无所适从;另一方面，由于我国环境治理污染成本低、治污成本高、有法不依、执法不严、违法不究现象仍存在[10]。

（一）跨域环境治理中地方政府避责行为的内生逻辑

1.“公地悲剧”：责任规避的天然动机

恰如亚里士多德所言，凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。生态环境作为一典型的准公共产品，内在地决定了其“不被照顾”的先天取向。无独有偶，在哈丁的“牧场理论”中，每个人都试图无限增加畜牧量，最大化获取自身利益而仅承担极小部分因过度放牧带来的损失，个人理性导致集体无理性和集体行动困境。然而，在现实情境中，除无限占用公共资源的份额之外，这种损失也极有可能因为责任规避而无需承担。“公地悲剧”已经可以用来描述各种问题，包括环境治理问题。跨域环境治理的“公地悲剧”实际上表征着跨区域治理陷入责任边界不明以致责任缺位与虚位的困境。例如，超出行政区边界的大气污染、流域污染治理等问题通常涉及不同区域多个主体，具有不同利益诉求的多元主体都有追逐个人利益最大化的动机：尽可能地从中获益，逃避治污责任。戴维·罗森布罗姆也同样认为，“基层行政人员可能更利己的而不是自动的去服务公共利益”[11]（p.386）。

2.分权理念下的区域环境责任碎片化

依据治理范围与责任归属，可将地方政府的治理模式划分为属地管理和跨域治理两种模式。属地管理意指根据所在地域确定具体管理机关及其责任归属。地方政府各项任务的开展皆以行政区为平台，这有利于明确地方主体责任，激发地方积极性与创造性。然而，面临诸如环境污染等跨域性事务，则容易陷入“管不好”“管不了”困境。鉴此，倡导跨地域、多主体参与的跨域治理模式可作为一个替代性方案。跨域治理模式在跨域环境治理中显现出巨大功效，但其主体责任外溢化、模糊化缺陷亦十分明显。对此，跨域治理内蕴的分权理念或可作出有力解释。比如，有学者指出，西方新公共管理改革进行的分权运动增强了避责行为的运作空间[12][13]。在西方学术话语语境中，治理一词主要意味着政府分权、社会自治和去中心化。跨域治理是治理理论的重要分支和组成部分，分权是其应有之义。放权意味着地方拥有越来越多的自主权，主动性和积极性，同时也造成诸如地方政府角色错位、行为失范、中央权威流失、宏观调控乏力乃至失灵等一系列问题。改革开放以后，我国地方分权化改革运动逐步兴起。行政区之间独立性和自主性不断加强，随之引致区域破碎化及政府责任碎片化。这也就构成了跨域环境治理中地方政府规避责任行为的机会空间。

（二）跨域环境治理中地方政府避责行为的次生逻辑

1.环境区域边界模糊致使责任归属难确定

斯托克曾提出关于治理的五个著名论点，其中一个则是：治理理论意识到在处理社会问题与经济问题时，存在着边界与责任方面的模糊性[14]。现实治理实践与治理理论蕴含的某些理念因不一致而存在张力，如传统治理模式以行政区划为权责利边界，跨域治理则倡导打破行政壁垒，实现治理无边界化的融合状态，以及“行政区行政”主导下机构及部门间边界明晰，有利于地方政府主体职责确定与履行，但也阻碍了彼此间信息交流与互动，有碍于达成区域合作治理愿景。由此，如何诠释边界的双重作用取决于将边界置于本域抑或是跨域治理話语体系之中。这里并非主张跨域环境治理的无边界，而是将本域边界延展至基于环境治理需求的区域范围，突破“小”边界，构建“大”边界。进而，明确区域环境治理（大边界）的边界范围与责任归属。清晰划定地域边界固然重要，厘清政府、市场以及社会三者之间错综复杂的关系同样不容忽略。如此，须警惕拥有强势主导权的地方政府模糊化政府与市场以及社会的边界，对其他治理主体造成挤压效应。

2.问责与避责相伴而生

虽然问责与避责并不具有一一对应关系，若说两者在问责政治中相伴而生也未尝不可[15]。因此，从问责与避责的因果逻辑起点出发，地方政府在跨域环境治理缘何采纳避责策略可一窥端倪。有效问责是公共管理的核心之一[16]（p.138），而碎片化的跨域环境治理模式削弱了可问责性，进而导致问责困难。一般情形下，问责强度直接影响避责行为出现频次。而在跨域治理中，要充分考量多个组织在合作治理中的角色，以及彼此之间存在的互赖性和互动行为[17]。而横向互动匮乏、主体利益冲突以及信息不对称等是地方政府官员规避责任行为的根源性因素。不像其他权责界限较为明确的公共事务，多元主体参与环境治理容易出现责任真空现象。

三、跨域环境治理中地方政府的避责策略

积极与消极策略区分之依据在于地方政府对其责任规避的行为方式与态度，即是否积极主动采取策略规避责任。积极策略是指行动主体积极主动有所为，责任下移与责任平移策略皆属此列;消极策略则是消极被动无所为，如搭便车、象征性担责及“责任分锅”等策略。

（一）跨域环境治理中地方政府的积极避责策略

1.纵向避责策略：责任下移

纵向避责策略意指上下级地方政府之间的责任转移与规避现象。跨域环境治理中地方政府的纵向避责路径发轫于各层级政府间的委托代理关系、行政发包制以及属地管理原则等。例如，流域合作治理通常由上级政府主导，地方政府负责贯彻执行相关行政指示和命令。上级政府经由行政发包制将任务、指标逐级分解和层层加码， 上一级责任主体将自身承受的压力传输和分散给多个下级责任主体[18]。其中暗含的是委托代理和属地管理的运作逻辑。尤其在当前属地管理体制下，赋责不赋权，即责任属地但权力不属地现象，导致权责不对等进而强化了地方政府各管理主体规避随其职位而来的直接与潜在责任的动机。此外，还有学者提出简政放权也可作为责任下移的一个重要路径[19]，跨域环境治理则蕴含了放权的内在要求与运作逻辑。

2.横向避责策略：责任平移

跨域环境治理既涉及政府内部及其各部门之间的横向协同，也包括政府与非政府组织、企业及公民的内外协同。政府作为最主要主体，其责任平移路径主要有三条。一是在较小范围内的政府内部同级部门之间的责任转移。例如，跨区域水污染防治涉及环保、渔业、水利、交通等多个部门，彼此之间责任模糊，易于转嫁。二是在较大范围内责任由本行政区地方政府转移至其他行政区地方政府。这是由于寻求本行政区利益最大化的行政区行政观念依旧盛行。如近来频发的跨省垃圾转运事件。三是政府内部与外部之间的责任平移，即由政府或其相关部门将本属于自身责任转移给非政府组织、企业以及公众等。以跨政区、跨领域、跨部门为特征的跨域治理模式要求地方政府释放非政府组织、私人组织、公民社会参与的权力。跨域治理主张各主体平等协商地位，这意味着地方政府需要放权以达成环境治理的共振。然而，某些地方政府打着放权的口号，实则为了规避责任。以上三种路径更多的是体现了克里斯托弗·胡德所提出的将责任转嫁至其他主体的机构性策略[19]。

（二）跨域环境治理中地方政府的消极避责策略

有学者在基层调研中发现基层政府官员易陷入“忙而不动”“纳入常规”“模糊因果”等消极避责策略[2]。在跨域环境治理情境下，地方政府各管理主体的避责策略包括以下路径选择。第一，降低本区域环境政策标准，试图“搭便车”。区域环境治理困境之一在于各主体协同效应难发挥，体现在不同行政区地方政府政策标准不同、行动不一致以及利益诉求存有差异。中央政府基于灵活性、适用性以及可行性颁布各项环境政策，难免出现大量原则性和规范性话语表达。政策的模糊性特性为地方依据自身偏好做出自利解读提供了便利。如长江流域治理地方政府及其各部门分割管理、各自为政，企图搭乘邻近地方环境治理成效的便车，置流域整体利益于不顾。第二，象征性承担区域环境治理责任。象征性担责实质上是一种欺骗行为，表面积极主动，实则其中充斥着大量假动作，类似于上述“忙而不动”策略。第三，责任分锅，仅关注辖区部分责任。作为一种新型避责策略，分锅避责指的是明确划分责任边界，仅承担职责范围内作出明确规定的责任[20]。然而，跨区域环境治理中相关主体责任一般未作明确规定。责任分锅与“搭便车”虽然都聚焦于本行政区利益，但两者在语义与动机上尚存分别。

四、约束跨域环境治理中地方政府避責行为的对策

不同于以往研究，学界部分学者认为避责行为并非全无可取之处。例如，谷志军将避责行为分为良性与恶性两种类型，避责行为作为一种“社会发现过程”，在满足某些条件的情况下有助于开展问责[15]。若责任清晰界定，地方政府避责行为或可作为一种 “社会发现过程”。毋庸置疑，避责行为在规范程序、集体决策以及回应公众诉求等行政管理实践中确实发挥了一定作用，但在跨域环境治理中，在责任归属和边界都难以明晰的情况下，避责行为带来的更多是“公地悲剧”等负面效应。规避跨区域环境治理责任从群体行为角度来看是一种明显的自利倾向，从管理行为上来说是行政区行政思维作祟。因此，在强化避责行为正效应的基础之上，亟须探索消解其负效应的相关举措。对于地方政府规避责任的行为逻辑、应对策略及其正负效应的探讨都跳脱不了政府责任这一主题。正如弗雷德里克森所说，责任精神是公共行政中不可或缺的。因此，消解跨域环境治理中地方政府避责行为负效应的关键在于通过对地方政府的外部制约（他律）和内在约束（自律）强化政府责任。

（一）以制度为抓手，强化对地方政府的外部制约

通过权责清单制度、生态问责制与责任共担机制丰富制度建设内涵，进而明确不同行政区域不同治理主体的责任边界和归属，失责、避责行为的惩治措施以及合理承担共同责任等制度安排，以此强化对地方政府的外部制约。首先，落实权责清单制度，明晰责任边界和归属。责任边界清晰是判断行为主体是否存在规避责任行为的基本前提，而责任归属明确了谁该对此负责。权力清单和责任清单制度是规范政府行政行为，明确政府及其部门权力与责任的两项重要制度设计。权责清单制度目前仍然依托于本行政区，若针对京津冀雾霾治理、长江流域污染治理，区域内各主体联合制定相应的权责清单，将有效杜绝跨域环境治理中责任下移与责任平移等避责行为。其次，以环境区域为依托，完善生态问责制度，明确惩治措施。生态问责主体通常由以上级问责为主的同体问责以及以社会问责为主的异体问责两种方式构成，问责运行机制一般涉及上级政府约谈地方主要负责人、环保督察问责以及公众舆论监督。上下联动与横向协同并举推动问责工作开展，从而倒逼责任落实。现阶段，强化彰显公信力的异体问责尤为重要。在跨域环境治理中，由于人为的行政区划与自然的环境区域往往并不一致，是否问责要以环境区域内相应行动者的责任履行情况为准。最后，健全责任共担机制，共同承担责任。跨域合作治理的关键行动便是地方政府间的横向整合，需要责任共担安排[21]。那么，合作治理责任如何在不同治理主体间进行划分？首要的是分清本域责任（属地责任）和跨域责任（区域责任）的区别，在履行本域责任的基础上，合理分担区域责任。区域环境治理成效取决于地方政府的行为取向是基于“本域”的个体理性还是基于“跨域”的集体理性。因此，引导与规范区域内各治理主体的集体理性是构建责任共担机制与深化合作机制的关键。除以上在上级政府压力下奏效的举措之外，也应注重发挥公民舆论监督、容错纠错机制以及激励机制的作用。

（二）立足于公共性，加强对多元治理主体的内在约束

政府、非政府组织、社会公众等作为跨域环境治理的多元主体，其行为方式对治理成效影响较为深远。首先，要强化地方政府、非政府组织以及社会公众等多元治理主体的责任意识。生态环境作为典型的公共物品，其相关产品很大程度上依赖于政府供给。对于各级政府而言，亟须转变旧有“懒政”“避责”观念，加快责任政府建设步伐。跨域环境问题愈发棘手，超越了单一行政区域范围和单一治理主体能力限度，因此除本行政区地方政府之外，更需要区域内多元治理主体的共同参与和一致行动。环境非政府组织在跨区域环境治理中充当重要角色，非政府组织的非营利性、民间性以及志愿性等特征为其参与跨域事务治理的公正性和独立性提供了基本保障。但同时也要警惕非政府组织被政府某些权威机构俘获，成为其附庸的不正当行为。此外，生态环境保护人人有责，社会公众也绝不可置身事外。其次，要培育公共精神。公共精神即公民应该具有的社会公德意识与社会责任，内蕴着公共性、政治性等价值追求[22]。杜绝跨域环境治理责任规避行为，关键要加强在跨域治理中担当元治理角色的地方政府的责任性和公共性，培养地方政府官员行政人格，加强行政伦理责任建设。就内在约束而言，公共事务的治理之道在于建构公民的公共意识与公共精神。以上增强责任意识与培育公共精神皆针对于普遍意义上的治理主体而言。

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[责任编辑：杨 健]