迈向精准化：传统公共服务供给双重困境之新解

邓念国 李颖

摘 要：传统公共服务供给中存在管理真空和供需错位的双重困境，其原因可以归结于行政体制、决策模式、供给方式、技术支撑、信息流转方式等方面。针对传统公共服务供给双重困境，经典理论从不同角度进行了分析，并提出了相应的解决思路。在实践中，尝试通过改革公共服务方向、调整公共服务流程、改革公共服务供给方式、重视跨部门合作、建立横向信息平台等方式予以破解。但在体制约束和法规约束条件下，公共服务改革的效果仍不理想，依然存在公共服务需求表达不够顺畅、跨部门合作动力不足、部门之间信息共享受限、管理信息平台整合不够、公共服务资源整合困难等问题。数字治理的理论支撑和互联网、大数据在公共服务领域的应用实践，开辟了以精准化供给破解双重困境的新思路。

关键词：公共服务;精准化;管理真空;供需错位

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0050-10

一、传统公共服务供给中的双重困境

传统公共服务供给中存在管理真空和供需错位的双重困境。所谓管理真空，是指由于部门分治现象的存在，在公共服务供给过程中，各个部门按照本部门的职能和规章行事，依循工作常規和惯例，在“隧道视野”之下，不可避免地出现的无人负责且长期以来难以弥合的地带。所谓供需错位，主要是指由于公共服务过程中普遍存在信息不对称的问题，公共服务的供给与需求之间出现失衡、脱节和不匹配的现象。公共服务供给中的双重困境主要表现在：供给总量不足或者过剩;供给的种类、数量、质量与需求的不匹配和错位;公共服务单一因而不能满足差异化、个性化的需求;效率低下与成本高企等。

传统公共服务供给中出现双重困境的原因可以归结于行政体制、决策模式、供给方式、技术支撑、信息流转方式等方面。从行政体制看，部门分割的体制使公共服务陷入分散管理、多头管理、重复管理的状态。由于责任体系和绩效考核的部门化倾向，部门之间管理政策与服务目标难以统一，资源难以整合，部门协作存在瓶颈，碎片化供给与整合性需求之间存在矛盾和偏差，政府公共服务的针对性和有效性严重欠缺。从决策模式看，在自上而下的决策模式中，需求方缺乏顺畅的表达途径和参与渠道，致使公共服务需求难以上达;而供给方既缺乏掌握需求方最迫切最真实需求的动力，又缺乏准确掌握公共服务需求的对象、种类、水平、强度等的渠道和方式，往往只能从本位主义的思路出发，基于自身政策、管理目标、掌握的资源来分配公共服务资源。因此，供需错位、供需失衡现象屡屡上演。从供给方式看，长期以来，政府公共服务理念严重滞后，信息获取方式单一，面临着繁杂的管理信息、分散的管理资源与精准的供需匹配、高效的管理效率之间的巨大矛盾，进而使公共服务供需错位和有效需求供给不足，供给真空与供给过剩并存。从技术支撑看，在原有技术条件下，各政府部门通常建立起相对封闭的管理信息系统，这些系统仅须满足单一管理目标的要求，其运行过程中可以按照自身的标准、格式进行，而无须考虑系统的兼容性、协同性需求。原有的技术也仅限于对当前管理信息的支撑，仅须对现有数据进行分析和检测，无须导入更多的相关数据并进行分析比对，更无须从原有离散的数据中抓取数据并通过一定的算法进行分析，挖掘其中隐含的规律，从而改进管理和服务。因此，在原有技术条件之下，公共服务需求整合与资源匹配均无法得到技术上的支撑，无法解决因体制分割带来的问题。从信息流转方式看，尽管各部门建有相应的管理信息系统，信息在纵向沟通上也较为顺畅，但管理信息系统往往仅限于上下沟通的功能;而能够支撑横向信息沟通交互与共享共用的管理信息平台尚不成熟，管理信息流转方向受限，特别是信息资源在不同部门之间的交互与共享存在困难，公共服务的政策资源、物资资源、人力资源等均难以实现快速有效的整合，公共服务的供给能力和需求匹配能力短时间内难以提高。

二、针对传统公共服务供给双重困境的经典理论分析及破解思路

针对传统公共服务供给的双重困境，经典理论从不同视角进行了分析，并给出了相应的解决方案（参见表1）。

公共选择学派针对公共服务供给不足、效率低下以及供给过剩等问题进行了分析。其中又分为两派。一派以布坎南和塔洛克、奥尔森为代表，以“理性经济人”假设为理论基础，针对公共服务供给不足、供给效率低下的问题，提出政府失灵的解释性框架。他们认为政府公共服务作为一种公共产品，其供给过程中不仅必然存在责任不清、管理效率低下的问题，而且必然存在着搭便车现象[1]。同时，根据集体行动的逻辑，组织起来的集体行动通常大大低于社会最优水平，这必然会导致供给不足问题[2]（p.132）。他们提出的破解路径就是坚持市场导向，通过公共服务的市场化和社会化增加公共服务的供给，并提高供给效率。另一派以尼斯坎南为代表，秉持“官僚预算最大化”的观点，针对公共服务过程中可能存在的供给过剩问题，提出通过预算民主、增加公共服务过程中的民主参与来破解官僚制困境[3]（p.35）。

新公共管理学派以奥斯本和盖布勒、彼得斯、胡德等人为代表。他们从管理主义的视角出发，对公共服务供给缺位、供需错位、效率低下等问题进行了分析，提出了公共产品供给效率悖论的解释框架，由此分析了公共服务供给过程中出现的“公地悲剧”式的供给缺位以及供需错位问题，进而提出类似于企业顾客导向的行动策略和改革措施，即通过向下分权（授权）与向外分权（市场化）来满足不同对象、不同层次、不同种类、不同程度的公共服务需求[4]（p.233）。

新公共服务理论以登哈特夫妇为代表。他们坚持从宪政主义的原则来思考问题，强调平等公正、共同参与，特别是从未来公民参与的角度分析了公共服务供给过程中因参与的缺失而导致的公共服务供给匹配性与自愿性不足的问题，进而提出了共同参与、自愿供给的改进路径[5]。

上述经典理论针对传统公共服务的双重困境，从不同视角解释和分析了公共服务供给不足或过剩、供需错位的原因，也提出了缓解双重困境的策略。

布坎南等人的市场化思路提出将公共服务更多地交给市场，在推动公共服务总量增长、质量提升、服务多种性方面起到一定作用;同时，将公共服务选择的自主权交给服务对象，让其在可供选择的清单中选择适合自己的服务品种和数量，保障了服务对象的选择权，提升了公共服务的供需匹配性。但是，这一思路及方案仍然存在一些不足：一方面，它无法通过相应的技术手段洞悉服务对象的所有需求，这导致需求无法得以满足的服务对象会对公共服务的满意度打折扣;另一方面，以服务外包为主的供给方式也未能完全解决公共服务供给种类、水平、方向的适度性问题，同时，如果缺乏有效的控制机制，还可能在外包过程中出现逆向选择和道德风险，进而产生公共服务供给中的不公平问题。

尼斯坎南的官僚预算最大化的分析，对揭示西方政党竞争语境下公共服务供给过剩困境的产生原因具有一定的解释力，其主张的预算民主改进之策对于减少公共服务中的资源浪费也具有一定的启迪作用。但在实际场景中，这一解决之道并不具备多少操作性意义。第一，它依旧无法回应公共服务总量的财政预算适度性问题。它并非建立在对公共服务真实需求科学把握之下的改革举措，在某种程度上，其所主张的倾向于削减预算、压缩赤字的举措不过是当时经济紧缩条件下的无奈之举，这些措施在压缩财政大包的情况下往往会不可避免地精减掉一些社会最底层者的基本福利保障，让其陷入困顿，从而导致社会问题。第二，它无法解决公共服务种类之间的均衡配置问题。尼斯坎南所谓的公共服务的供给过剩，往往只是总量意义上和财政支付能力上的。实践中，由于无法甄别出哪类公共服务过剩，哪类公共服务匮乏，因而难以做到公共服务供需的均衡配置。第三，服务对象依然缺乏有效参与预算民主的渠道和手段，公共服务难以满足服务对象的真实需求。尽管预算民主的设计看起来很理想，但在西方政党竞争的背景之下，它也不过是党派之间相互牵制的工具而已。广大服务对象真正能亲自参与公共服务的决策过程，或者决策中服务对象的需求和意见能够被有效代表，也不过是一种主观意愿罢了。

新公共管理学派的效率优先主张对于破解公共服务供给中的效率悖论具有一定的价值。它以管理主义的视角重新审视公共服务，以分权化和市场化的措施促进供给效率的提升，力图解开无效供给、供需错位的死结。分权化主张将公共服务的供给和服务对象的需求拉近，让双方有更多的沟通和了解，增进公共服务供需的匹配性和针对性;市场化主张奉顾客导向为圭臬，试图通过提供适销对路的公共服务来满足公共服务对象的不同偏好。然而，在新公共管理运动中，权力下放、购买服务、凭单制等措施在带来效率和选择性的同时，也会使政府受到推卸责任、“一包了之”和“甩包袱”的质疑和指摘。另外，由于存在信息不对称现象，如果不能实行有效的授权和监管，基层行政组织和市场在公共服务过程中产生逆向选择和道德风险的概率会增大，这反而恶化了公共服务的有效供给。

新公共服务学派的共同参与、自愿供给、自助供给的对策，在解决公共服务过程中存在的参与缺失、民主性不足问题以及力图实现公共服务供需匹配方面具有一定的意义。但共同参与、自愿供给只在小范围、数量有限的公共服务领域操作相对容易，在大范围、广领域中往往难以奏效，因而难以应对公共服务的层次多重性和类型多样性，这一做法的普适性也会大打折扣。即便在可以进行共同参与、自愿供给操作的空间范围和服务领域内，如果缺乏合理的体制结构和顺畅的运行机制，各种可能的服务资源也并不容易顺利进入其中，同样可能面临服务资源不足的困境，共同参与、自愿供给也可能成為无源之水。另外，在公共服务供需总量的平衡问题上，共同参与、自愿供给和自助供给由于受到时间、空间以及领域的限制，无法反映总体供需状况。

近年来，针对传统公共服务的困境，有学者从技术发展推动公共服务转型的角度提出了新的解决思路。比如陈潭等人认为，在传统决策模式和供给方式之下，公共服务呈现出供给不充分、供给低效率、供给不均衡、供给不协同等困境[6]（pp.106-110）。在新的技术条件下，打破信息壁垒和数据烟囱，推进公共服务数据共享共用，以实现公共服务的便捷化和精准化便是一条可能的解决路径。还有学者提出了以信息资源整合加强公共服务供需匹配的建议。联合国《电子政务调查报告（2014）》（E-Government Survey 2014）还揭示了新技术发展对公共服务的趋势性影响。报告指出，发达国家目前关注的焦点已从电子政务的单项应用转向电子政务的整体协作（包括数据共享、信息整合与资源协调等）;在实践领域，应用大数据技术对政府网站进行资源整合的过程中，发达国家普遍强调信息资源整合层面的集约化建设与应用，强调管理层面的高效协同与顶层设计，强调公共服务层面的“一站式”无缝服务[7]。这些思路为解决传统公共服务双重困境提供了新启示。

三、破解传统公共服务供给双重困境的改革尝试

针对传统公共服务供给的双重困境，各国根据本国国情和相关理论指导进行了相应的改革尝试，从供给导向到需求导向，从注重效果到注重流程和绩效，从重视服务供给到重视需求表达和互动参与，从分散供给到跨部门合作，从重视纵向信息传递到强化横向信息整合共享，以期提高公共服务的有效性、针对性和可选择性。

（一）改革公共服务方向，重视需求导向

最为典型的就是改革原有的供给导向，而倡导需求导向。新公共管理运动兴起后，许多国家和地区在公共服务中借鉴和移植了企业管理中的顾客需求导向，强调以服务对象为中心，或者说以需求为中心的新导向，着力于构建“受顾客驱使的政府”，旨在为服务对象提供更好、更具针对性的服务。通过服务对象的自主选择和服务提供者之间的竞争，服务提供者以高质量且相对廉价的服务更好地满足服务对象的需求。这种服务尊重其用户，强调服务效率，并能以公平公正的方式提供[8]（p.149）。公共教育中的教育券制度和其他领域的“点餐式服务”等都是在顾客需求导向下对公共服务方式的变革，其主要特征都是强调公共服务的需求导向性，通过受顾客驱使的提供方式和机制，使服务对象能根据自己的意愿在不同服务种类之间做出选择，从而达到更好的供需平衡，此外还可以创造更多的公平机会[4]。

（二）引入流程再造，试行绩效评估

在公共服务改革中，政府为提高供给效率引入流程再造、限时办结等机制，并强化公共服务绩效评估。

1.引入公共服务流程再造。传统公共服务流程往往围绕政府职能而展开，强调供给导向，而对公众需求了解不足、回应不够。公共服务流程再造一改传统流程，强调以需求导向代替供给导向，即通过各种渠道和途径深入进行需求分析，并依服务对象公共服务需求的种类、强度、层次和水平等来设计服务流程，使其更加便捷高效、更加贴近现实、更加亲民惠民，不断改进公共服务、提升服务质量，使服务对象得到更多的满意感和获得感。与传统公共服务不同，公共服务流程再造以服务效率提升、服务行为规范、服务需求回应等为目标追求。一是以流程优化达到效率提升。通过分析、诊断原有流程，精简办事环节，理顺行政程序，实施流程优化，使之达到便捷化和自动化，从而降低时间成本、提高服务效率。二是以程序科学保障行为规范。通过科学、系统、严密的标准作业，建立起法治化、制度化、程序化的行为规范。三是以开放参与满足需求回应。在公共服务流程再造过程中，始终以服务对象需求为导向，通过服务对象的广泛参与，提供回应有效、供需匹配的服务。许多地方的改革以回应公众服务需求为出发点，着力清理、简化以及整合原有流程，比如优化审批工作流程、实施首问负责制、试行AB角工作制、推行限时办结制等，最大限度精简办事环节、提高行政效率，使公共服务的提供既能适应信息社会的高效率快节奏的要求，又能最大限度调动多方主体的积极性和创造性。

2.试行公共服务绩效评估。公共服务绩效的提法和实践起源于政府绩效。政府绩效是指政府施政过程中产生的结果、效益及其管理工作效率、效能[9]。就政府绩效的衡量而言，国外比较有影响力的当数3E要素结构，即经济（economy）、效率（efficiency）与效果（effectiveness），这一标准曾经广泛地用于政府绩效分析和评估之中。经过几十年的发展，政府绩效不仅包括3E，还涵盖了质量、公平、责任、回应等要素，形成了更为宽泛更具综合性的要素结构。我国政府绩效评估的对象主要是公共政策、计划和项目及其产生的结果，但也用于评估地方政府的综合绩效[10]。2018年1月24日，中国社科院政治学研究所与社会科学文献出版社发布《中国地方政府绩效评估报告NO.1：实验性评估》的政府绩效评估蓝皮书。该报告比较分析了全国4个直辖市、15个副省级市、317个地市级政府的综合施政绩效，报告通过经济发展绩效、市场监管绩效、社会管理绩效、公共服务绩效、平衡发展绩效等对外管理绩效来评定各地的发展水平，通过依法行政、政府效能、政府廉洁、行政成本、政府公开等方面的绩效评估了内部管理绩效[11]（pp.1-3）。从最近发展趋势看，我国的绩效评估正经历着从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变。公共服务绩效评估强调评估的起点应当以公共服务为基础，强调公共服务的效果与影响，强调评估体系必须基于不同的公共服务事项进行设计，指标也必须具有服务相关性，强调须以结果指标为主，从而避免了机构绩效评估的弊端[12]。

（三）改革公共服务供给方式，倡导公共服务需求表达

政府通过主动调查服务对象的需求了解公共服务需求，根据需求的强度进行供给优先排序，根据需求的种类调整公共服务内容和水平，力求实现供需匹配。一般而言，公共服务的需求表达与满足的全过程，主要经过需求的产生、发出、收集、聚合、传递、回应、决策以及需求满足等步骤。公共服务需求表达常常呈现信息零散、弱小、模糊的状态，这些信息如果不加以识别、收集、引导、传遞和整合，很难成为对公共服务决策有用或者有影响力的信息。许多地方专门成立了民情民意收集表达中心，实行了一系列民情民意信息收集表达制度。民意调查机制的完善，进一步开辟了人民群众依法有序表达需求的新渠道，创建了公众反映诉求的新机制，为各级政府及相关部门了解民情、尊重民意、集中民智、顺应民心从而提供更优质高效的服务提供了便利。

对公众公共服务需求，不仅要进行有效收集，还要针对其散乱、模糊、要求不符实际等状况进行适当引导，以利于其合理表达。引导的方式要恰当：一是宣传引导要清楚，对党和政府近期的方针政策进行宣传，让公众清楚国家近期主要开展的公共服务举措，并进行耐心解释，特别是针对存在的疑惑或误解进行细致的解答和分析，使需求表达更具有现实性和针对性;二是宣传引导要适度，不可过高承诺，不可为达到某种目的妄加保证，而要在正确理解党和政府有关政策的基础上，结合当地实际资源，切实地向公众进行说明，以使公众清楚这些政策的真实效果从而理性分析并作出决定。这种双向的了解和认知，既利于政策的推行，又利于公众需求的合理表达。

对收集到的公众需求信息还需要主动地整合，通过建立多种渠道有效甄别，合理判明需求强度，正确把握需求方向，合理评估满足需求的资源与手段，进而有效整合需求，达到既能满足公众当前之所需，又能与党和国家方针政策相一致，同时还能通过资金筹措、资源动员等手段提高公共服务能力的目标。只有这样，公众的合理需求才有机会得以有效表达，又不至于因要求过高、表达过度而使政府陷入被动;同时还能引导公众合理表达需求，使需求与供给达到匹配与平衡，避免供需脱节与错位现象。

（四）改革公共服务分散供给的体制，深化跨部门合作

政府公共服务改革为打破部门分割、各自为政格局，解决“九龙治水”困境，建立协调小组、引入跨部门合作机制，推进整体性政府建设。

传统公共服务供给中的碎片化困境较为普遍，而跨部门合作如果不充分，就会积累成为大难题。跨部门合作缺失的原因有三。一是由于政府部门主观上缺乏信息沟通动力、客观上缺乏信息交换平台和通道而因循原有的信息割裂和保密的做法，“信息孤岛”林立，政府信息在部门之间、政府与社会之间的分享和流动受阻[13]。二是以分工为基础、条块为格局的管理体制导致公共服务流程被分割为若干环节，横跨多个部门，使一个完整的流程消失在不同职能部门，分工协作环节碎片化。同时，分工过于细化导致政府部门之间功能重复、叠加，机构林立和多头管理，加剧了协作难度[14]。三是管理和服务的权力控制回路不完整，评价和监督系统单向化，监督机制不全，监督效力微弱，政府部门难以感受到改变现状、加强协作的压力，缺乏跨部门合作的动机。

针对这一困境，一些国家开始探索改革公共服务分散供给的体制机制。英国、澳大利亚、新西兰、加拿大及美国等国先后进行了整体性政府（holistic government）的改革实践，政府改革的重点由结构性分权、机构裁并等转向整体政府（whole-of-government）[15]。整体性政府主张在不消除组织边界的条件下，采用一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体进行协同，从而实现功能整合、提供无缝隙服务的目标[16]。实践中，整体性政府的改革包含了一整套相互呼应的政策与机制的设计。以英国为例，其在改进政策制定上，推进结果导向的模式;在促进服务协作上，通过地方伙伴关系一站式商店等方法，扫除协同的障碍;在提高服务性能上，密切关注和监视服务效能;在应用技术手段上，通过信息技术满足公民和企业的需要;在维护价值目标上，注重公共服务的价值，尊重社会公众的权利和诉求。

（五）改革管理信息系统，强化横向信息平台的建设

在公共服务改革中，横向信息平台的产生及其在城乡公共服务中的应用，一定程度上消弭了信息孤岛和信息藩篱，促进了资源的整合。

从城市看，管理的横向信息平台得以创建，并应用于公共服务的跨部门协作之中。如杭州市在城市公共服务过程中创新了“网组片”联动平台和服务模式。一方面，这种平台让社会诉求和社会问题输入政府系统时的路径变得更为便捷和统一，缩减了公众向政府部门传递信息的程序和过程;另一方面，在不改变现有政府组织架构的基础上，该平台强化了政府内部决策和实施过程，各职能部门之间的谈判、协商和合作比以往更为频繁。此外，衔接问题输入和部门协调产出的载体都依托于新建立的信息平台。信息时代的网络、即时通信技术和软件工具使得衔接公众和政府、政府之间的良性沟通变得可能[15]。

从农村看，一些地方加强公共服务信息的横向整合。例如，自2012年开始，山东省诸城市枳沟镇在农村公共服务供给过程中开发了全省首家公共服务信息系统;至2017年底，已经构建起了“信息采集全方位、指挥监督双制衡、服务管理全面化、协同联动无缝隙”的“数字枳沟”服务框架，农民需求信息系统与社会管理服务信息系统实现了有效对接和整合。一是综合全镇居民信息，搭建信息平台，实现全部居民信息电子化。二是畅通民情反馈渠道，搭建信息交互平台，实现需求表达畅通化。在搭建短信互动平台后，居民可以通过平台自行发送需求信息、拨打电话或通过网络将需求诉求传送至社会管理服务信息系统的信息传递平台，为民服务中心第一时间收到讯息，根据居民反映情况进行分类处理。在搭建信息发布平台后，政府通过设立基层动态、通知公告、学习平台等专栏，实现了对公告、通知和内部新闻等信息的发布管理，以便于信息联络员掌握工作动态。

四、改革尝试的限度

以上改革在尝试破解传统公共服务供给双重困境方面起到了一定的作用，发挥了一些效果，但依然存在某种限度。

（一）公共服务的需求表达依然不畅，供需失衡难以解决

尽管一些地方在改革中重视公共服务需求调查，并鼓励公众进行需求表达，甚至根据公共服务需求的强度进行供给优先排序，但这种改革仅具有示范性或者标本性意义，制度化、规范化的表达渠道和路径依然相当不足。因此，这种改革只不过增添了主动收集需求甚至在决策过程中适当吸纳合理需求的内容，自上而下决策和供给的总体思路仍未改变：公众表达的路径事先被设定;对话渠道相对有限;对表达或者协商的过程也进行了严格限定。因此，公共服务需求的采集和吸纳都在政府的事先预设和有效把控之下，公共服务需求表达中双向互通以及有效沟通依然不够畅通。

（二）跨部门合作动力不足，可持续性难以保证

跨部门合作动力欠缺的主要原因在于权力流程的体系内自循环消解了合作意愿。从权力流程看，那些属于垂直管理的部门，其权力来源于上级部门，本级政府对其人、财、物等均不享有充分的管理权。相对而言，这些部门更看重上级部门的指挥与意见，更在乎上级部门的评价与考核，这样就形成了比较强的体系内自循环，具有相当大的自转力，因此较难并轨于某一级政府的管理平台，这在一定程度上消解了这些部门参与跨部门合作的意愿。在运行实践中，许多垂直管理的部门（如税务、市场监管等）合作意愿明显不足。另外，对于电力、电信等公用事业部门，由于其根本不受制于本级政府，因而合作的意愿更低。当然，不愿合作的现象更容易发生在责任模糊的地带[15]。

（三）部门之间的信息难以共享，信息的流动受阻

部门之间信息运转的开放性和共享性仍然不足，无论是系统间的开放还是对公众的开放均不能满足现实需要。首先，由于技术标准不统一、系统不兼容，各网络之间信息整合、共享存在一定技术难度。而对市一级的或者更高级别的信息平台进行整合，不仅存在技术障碍，更存在管理障碍，整合起来难度更大。其次，缺乏直面服务对象的信息馈路，公众的诉求和问题不能得到及时回应。这不仅造成信息漏洞或者反应滞后，而且会导致公众参与公共服务的热情降低，更缩窄了信息的来源渠道[15]。最后，在现行体制和管理考核制度之下，各管理部门基于某种利益考虑，不愿意将信息共享给其他部门。有些部门甚至还提高设密等级或者经常使用专网传输，不准信息挂上电子政务网络平台，使得市一级或者省一级的统一的电子政务网络平台出现功能虚化、内容空洞、信息陈旧的问题，信息共享远未完成。

（四）管理信息平台整合不够，公共服务资源难以整合

以杭州市上城区为例，区级社会管理联动指挥平台从区级层面整合了“12345”、公安110、行政执法职能管理平台等现有信息平台资源，以及时有效地处置市民在生产生活中遇到的非警务类警情和各类急、难、险、灾事件。但是，对于基层而言，除了需要向社会管理联动指挥中心平台（365网）每天及时上报信息外，它们还需要向其他网络平台上报信息，如区级政府的一站式平台、E家网民政平台①、计生信息平台、思锐网②、数字城管网、电子政务网等。这些数据网络平台之间，除了区级的几个平台已经整合进来以外，其他市级的或者更高级别的平台，还未能有效整合，大多数仍处于各自运行的状态。另外，这些网络对信息要素、格式等的要求不尽一致，每个网络设置的目的、主要功能也不相同，有的是审批平台，有的是信息交流平台，有的是指揮平台，多网融合问题尚未解决[15]。由于平台整合未能有效实现，信息的重复采集、垄断、互不联通的状况难以扭转。信息建设与利用依旧呈现“三多三少”现象：政府投资信息化项目分散、独立建设较多，联合共建、整合利用较少;信息系统垂直运行、孤立运行较多，横向联动、互联互通较少;信息资源利用中自我服务、独占使用较多，网上互动、强化公共服务较少。这些对于深化跨部门合作、发挥整合管理的绩效水平形成一定的制约。

（五）在体制约束和法规约束条件下，政府公共服务改革尝试的效果受限

公共服务供给的管理真空和供需错位，很大程度上是由于部门分割的体制造成的，在缺乏大部制支持以及部门分散立法状况未改善的情况下，部分领域的改革尝试尽管一定程度上消解了分散治理的弊端，弥合了复杂管理界面上的缝隙，但由于职能部门条块分割和部门利益冲突，权责不清、相互推诿扯皮就不足为怪。在缺乏大部门体制支持下，法律法规难以穷尽分段管理界面上复杂多变的事项和管理属性，部门分工过细和管理部门过多与缺乏大部制支持的矛盾不可避免地会引致公共服务供给过程中的盲区和真空，部门之间出现管理交叠和相互掣肘现象便不足为奇。依循新公共管理学派开出的药方以及新公共服务理论预设的愿景所开展的各项改革措施，一定程度上缓解了公共服务供需不足和供需失衡的现状，但由于未能找到突破体制约束和法规约束的新理念、新技术、新工具和新方式，其效果受到很大的限制。

五、迈向精准化：破解双重困境的新思路

在大数据时代，应大力应用网络信息技术，利用电子化的管理模式和提供方式，探求破解传统公共服务双重困境的新思路，从资源整合、供需匹配的角度予以完善，迈向公共服务的精准化供给。

（一）数字治理理论的出现奠定了迈向精准化供给的理论基础

数字治理理念最早由卡斯特于1996年出版的《网络社会的崛起》一书中提出，其后希克斯在《迈向整体性治理：新的改革议程》一书中探讨了数字治理产生的必要性，邓利维于2006年系统阐述了数字治理理论。邓利维认为数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。数字治理理论主张信息技术和信息系统在公共部门改革中的作用，从而构建公共部门扁平化的管理机制，促进权力运行的共享，逐步实现还权于社会的目标。数字治理理论经历了纵深发展过程：1995年至2000年，围绕网络社会的提出，当时的核心议题是数字治理理论与整体性治理理论的理论渊源研究;2001年至2005年，围绕民主与网络、组织制度与信息技术等关键词，主要讨论网络社会的民主问题;2006年至2010年，围绕以需求为基础的整体主义和数字化变革，其核心议题是数字治理理论与整体性治理理论的区别;2011年至2016年，围绕公民参与，核心议题是创新公民参与方式[17]。这些理论为公共服务迈向精准化治理提供了理论基础。

（二）利用新的大数据相关技术突破传统困境是一条可能的新思路

以大数据和互联网技术来破解传统公共服务供给的双重困境，探索政府公共服务精准化供给，将是一条可能的新思路。从公共服务需求的精准捕捉和精准表达看，大数据处理通过使用互联网、云计算、物联网、智能技术全方位掌握服务对象信息，及时捕捉、科学辨识、快速整合公共服务需求;通过实时政务互动平台，公众及时表达公共服务需求，政府及时获取需求信息，从而实现供需快速对接与匹配，精准满足公共服务需求。从公共服务资源的共享整合看，通过部门间信息共享和业务协同，简化群众办事环节和程序，提高办事效率和水平;通过数据资源的共享整合，合理配置公共服务资源，并从老百姓需求强、政策条件允许、服务资源可以匹配的公共服务事项入手，改革公共服务提供方式，提高公共服务供给能力和供给水平，实现公共服务供给的空间精准化、人群精准化和水平精准化。从公共服务供给决策过程看，通过加强互联网、大数据与公共服务体系的深度融合，政府与公众的互动交流得以加强，从而推动供给决策与需求表达的无缝对接与融合，将自上而下的公共服务决策与自下而上的需求表达结合起来，实现公共服务的精准化、适配性和有效化。从公共服务机制对接看，通过公共服务供需耦合机制、信息整合机制、决策创新机制、跨部门资源共享与协作机制、电子政务平台信息互动机制等与互联的网络平台调动、共享公共服务资源，解决公共服务传统供给方式所存在的部门分割、资源约束、协作困难等问题，实现公共服务供给的精准化。

（三）近年来的互联网、大数据的应用实践支撑了公共服务精准化供给的方向

2016年4月，国务院转发《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，该方案的实施促进了政府服务方式的深刻变革：变“群众跑腿”为“信息跑路”;变“群众来回跑”为“部门协同办”;变被动服务为主动服务。便民、高效、智慧已成为公共服务的关键词，群众满意度和获得感已成为公共服务追求的首要目标。全国各地纷纷开展了相应的改革，如浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”、武汉的“三办”③、杭州的“移动办事”等，都成为利用互联网、大数据技术推进公共服务高效化、协同化、精准化的有效尝试。另外，在扶贫脱贫、交通治理、社保管理、医疗服务、养老服务等领域，通过大数据实现精准化管理和服务已经取得初步成效。

扶贫领域中利用大数据打通数据壁垒、深化协作共治和有效监管，实现扶贫数据的共享共用、扶贫资源的有效管理、扶贫项目的实时监控，从而促进供需对接和精准施策，真正实现了精准扶贫。社保领域中利用大数据促进社保大数据共享，推进社保大数据集成与应用，加强数据流转，以统一的数据共享交换平台和社保信息系统为支撑，推进线上线下一体化管理，推进了社保精准管理。医疗服务领域中利用大数据相关技术促进信息资源共享，实现了服务患者、方便医生、支持管理决策以及控制医疗费用增长等多重功能。交通领域中利用大数据科学规划路网、推进智能公交、优化路面管理、解决停车难题、实行交通诱导、进行预测和应急处置等，大大提高了交通管理的精准化水平。养老服务领域中利用大數据为老人提供差异化、个性化的服务。这些应用实践也支撑了公共服务精准化供给的发展方向。

注释：

①E家网民政平台是区级有关社区建设的平台。

②思锐网即思锐民政综合业务管理平台，是市级民政审批平台，主要有帮扶救助等功能，与区、街道、社区联网。

③“三办”指网上办、马上办、一次办。

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[责任编辑：张英秀]