浅析《新分权的理论与实践》

方 家

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 湘西 416000

本文对阿克曼教授所著《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》这本书的一些简要分析和感悟主要分为以下三个部分：

一、为什么要分权？

阿克曼回归到三个正当性价值来回答“为什么要分权”这个问题。

第一个价值是民主正当性。不论采用哪种模式，分权都服务于或有碍于人民自治的大业。在第一部分中，作者讨论了民主立法在不同政府分支的分权，并引入了两个将本文贯彻始终并反复出现的议题。第一个议题是对将美国式的众议院、参议院与总统分权的体制移植到外国提出反对和警告。尽管三权分立体系在美国运行得还好，但一律盲目的移植，有可能给其他国家造成灾难。第二个议题是更加具有建设性的议题，作者对美国模式立法体制的批评有别于针对美国模式立法体制的传统批评。传统批评是指英语世界对美式分权的批判，将英国模式作为民主政府的另一参照系。现代英国宪制将立法权集中于下院，使首相及其内阁能有效控制立法的议程。而这种“威斯敏斯特模式”在当代世界有效的运作为攻击美国式的自大提供了强有力的武器。但是，作者提出了新的批评。他既拒绝华盛顿模式也不赞成威斯敏斯特模式，并提出了“有限议会制”的构想和“一个半议院”的方案。作者反对美国式的众议院、参议院与总统的权力竞争，并首先从挖掘分权主义者在议会限制方面的潜力着手，进而讨论国会的立法权可以被民主自治政府的其他机制所约束，包括全国范围的公民投票，以及州政府在联邦系统中的代表。

第二个价值是职能专业化。“如果法院和官僚机构不能以相对中立的方式适用法律，民主的法律也纯粹只是摆设”。作者在第二部分以肯定与否定并用的方式分析了分权主义对于司法与官僚机构专业化的潜在贡献。尽管美国体制在塑造独立、专业的司法机关方面相当成功，但其对官僚体制的影响却存在消极的一面。其中，众议院、参议院与总统为了控制管理机构而进行的无休无止的斗争，导致了政府官僚机构的过度政治化，由此将行政分支变成了法治的敌人。与此相比，威斯敏斯特议会制与公共行政交互作用，在民主与专业保持了更为建设性的关系。但是，阿克曼强调，将国会与官僚机构的关系交由不成文宪法来规制是一个巨大的错误。作者认为宪法应当通过明文创设两个截然不同的政府分支，以确保文官政府实现其通过中立、专业的管理服务于公共利益的中心目标。

第三个价值是公民基本权利保障。如果不能保护和增进公民的基本权利，民主的规则与专业的管理就很容易成为专制的机器。作者并在第三部分讨论了基本权利问题，该问题将美国分权模式与权利保障联系在一起，这使得公众意见复杂化。为了更具建设性，作者认为宪法学者应该超越传统的、以法院为中心的视角。尽管最高法院对基本权利的保护是有限议会制模式的核心元素，但是，为了有效保障公民的政治参与权利以及兑现关于正义分配方面的基本承诺，独立的非司法机关是必要的补充。

二、何谓新分权体制？

阿克曼提出的新分权体制即有限议会制架构的核心部分，是有一个民主选举产生的国会，也称第一院，它负责组织政府与通过一般性的立法。核心的权力受到一系列有着特殊使命的分支的制衡，其中每个分支乃是基于一个、两个或三个与分权制相关的基本原理而设置。

从民主正当性的角度，这个核心也即第一院，受到之前人民通过分阶段公民投票的方式而作出的决议的限制，这些决议可以通过宪法法院予以落实。它同时还要受到居于次位的代表各邦的参议院或者由全国普选产生的更有权威的第二院的制衡。

从功能专业化的角度，这个核心不仅受到一个独立法院系统的限制，并且还要受到一个廉政的分支针对其腐败与滥权问题而进行审查。此外，还要设置一个规制的分支，它要求官僚机构必须说明其附带性立法确实能够改进那些由“看不见的手”所带来的问题。

从保障公民权利的角度，这个核心受到民主分支的限制，该分支致力于保障每个公民的参与权；而分配正义的分支则特别关注那些几乎完全无法通过政治的途径维护其权利的公民，对其提供最低限度的经济补助，而宪法法院则保障所有人的基本人权。

加之，有限议会制划分出了大量特殊的职能，并使之免于国会的直接控制，这样就能避免美国体制下无所不在的官僚机构不连贯的特质。

三、三权分立美国体制

笔者认为，阿克曼提出的新分权理论令人耳目一新，其对三权分立美国体制的分析亦是精彩绝伦。

第一，僵局。最明显的僵局是国会的多数党与总统分属两党，或同党的两个不同派系。那么，在改选政府前应如何运作政府？事实上，可能出现三种情况：一是强调和解。对立的权力分支领导者会采取这样或那样的说服与讨价还价的组合政策，由此带来一系列受欢迎的结果。这种情况作者称其为“麦迪逊期望”。二是宪法崩溃。为了消灭其对手，某个权力分支破坏宪法体制、把自己变成唯一的立法者，在这个过程中，夺权者可能借公民投票的背书来粉饰其毁宪行为，也可能压根不会动用公投。比如面对毫不妥协的国会，在军队或超越宪法的公民投票的协助下，因分权制而遭遇挫折的总统会变成为军事强人，最终摧毁现有的宪制。这种情况也被称之为“林茨噩梦”。三是治理能力的危机。这种情况虽未落入“林茨噩梦”，但也未实现“麦迪逊期望”。总统和国会并未爆发全面战争，而是陷入无休止的互相诽谤、彼此控诉和派系争斗。更有甚者，对立的权力分支会运用宪法赋予各自的权力工具去攻击对方，出现国会不停地攻击行政机关，而总统则不放过任何可以摆脱束缚、单方面行动的机会的局面。

第二，全权。某个政党连续胜选了足够多次，以至于掌握了所有相关权力。在美国模式这种强体制下，要求在一系列选举中获得稳定的胜利。美国的分权较为彻底，美国众议院、总统和参议院的任期固定为2年、4年、6年，三者的任期交错在一起，在美国体制下实现政治变革的门槛较高，必须多次胜选以牢牢控制整个立法权，有时需要连续十年以上的连续胜选，以掌控所有的关键机关，但是尽管要使政治变革获得充分授权明显是相当困难的，但也不是不可能的。

四、结语

总之，在阿克曼看来，“权力分立是一个好主意，但没有理由认为那些经典作者已将分权制设计得尽善尽美”。本文通过对阿克曼教授所著《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》中的基本观点和主要精彩论述的简要概括和分析，笔者认为，在一国实行什么样的政治体制，不可能是照搬和效仿就能一蹴而就的，不可一味生搬硬套外国所谓分权的政治体制，而是应该在吸收和借鉴中走具有自己特色的道路，而中国在这方面，在世界范围内是做的很了不起的。