论我国行政复议制度的完善

李廷智

铜仁职业技术学院，贵州 铜仁 554300

一、我国行政复议制度完善的必要性分析

行政复议是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的法律制度。我国的行政复议制度自建国初期就开始逐步建立，经过几十年的发展，取得了很大的成就，行政复议制度作为行政机关实行内部监督和化解矛盾纠纷的机制发挥了重要作用。近些年，随着国家依法治国工作的深入展开，政府依法行政的要求也越来越严格，公民法治意识空前高涨，行政相对人对行政复议制度寄予的期望也随之增加。对于行政机关而言，据统计，行政复议案件的案件数量基本呈现逐年增长的趋势，从2006年的72029件上升到了2016年的157660件。行政机关在处理行政复议案件中，一是面临的案件数量大幅度增加，一是面对的法律关系也越来越复杂，其中包括了行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政确认、行政征收、行政不作为、行政确权等类型。这需要我们总结行政复议制度的经验，针对存在的问题进一步完善行政复议制度。只有建立符合时代发展要求的行政复议制度，才能推进行政主体依法行政，发挥行政复议制度的效能，推动我国法治事业的进步。

二、我国行政复议制度运行的现状及问题

自1999年全国人大常委会通过了《行政复议法》，我国的行政复议制度已经运行了近二十年，取得了值得肯定的成果，同时也因为制度设计的不足，暴露了一些缺点，亟须修正，以更加顺利的发挥行政复议应有的功能。

(一)我国行政复议制度取得的成就

我国行政复议制度经过不断地发展，在功能定位、复议范围、受理时效、复议便民性、立法体系等方面取得了较大的进步。

1.功能定位的进步

我国的《行政复议法》明确规定了“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”的原则，将行政复议明确定位为权利救济和层级监督两大职能，把行政相对人的权益保护提高到了首要位置。

2.复议范围的扩大

《行政复议法》规定了十一项复议范围，较之《行政复议条例》有明显的增加，并且将抽象行政行为纳入了行政复议的范畴这进一步加强了对行政机关制定的规范性文件的监督，及时纠正规范性文件可能存在的违反法律规定的情形，从而避免造成更大范围的对公民权益的侵害。

3.受理时效的延长

《行政复议法》将申请行政复议的时间由《行政复议条例》所规定的自知道具体行政行为之日起15日提出延长到了60日，这有利于维护行政相对人的申诉权。

4.立法体系的成熟

行政复议制度在建国以来很长的一段时间理，散见于部门法和一些专门法规之中，全国人大常委会于1999年通过了《行政复议法》，2007年国务院又制定了《行政复议法实施条例》，各省也相继在此基础上出台了自己的行政复议方面的地方性法规，我国从实现对行政复议的中央层面的统一立法到各地方相继立法，体现了我国行政复议制度立法的日益成熟和完备，形成了从中央到地方的行政复议立法体系的建立。

(二)我国行政复议制度存在的问题

虽然我国行政复议制度取得了巨大的成就，但自《行政复议法》实施以后，行政复议制度在运行中也存在一些不可忽视的问题。如果不正视这些问题，那么我们的行政复议制度就无法充分发挥其双重功能——权利救济和层级监督。

1.行政复议机关主体问题

我国现行的《行政复议法》规定的对县级以上政府工作部门有管辖权的复议机关一般包括本级人民政府或者上级主管部门，同时《行政复议法》又规定了：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”，这实际上就使得行政复议权出现了过于分散的情况，复议机关主体的权威和效率受到了削弱，而且过多的工作部门设置行政复议科室，实际上很少受理案件，这将导致行政资源的浪费；且我国行政复议在公众中的普及率不高，很多公民根本不知道行政复议制度，过于复杂的复议管辖主体体系会进一步为行政相对人行使救济权增加障碍。

2.行政复议程序问题

对比行政诉讼制度而言，行政复议制度的规定过于粗线条，一些原则性的规定，虽然考虑到了行政复议与行政诉讼制度的差异，一个更注重效率，一个更注重公正和透明，但是我也应该明确行政复议作为一种救济制度，应当在保证高效的基础上尽可能的保证程序的完备。

(1)受理程序不完善。我国的《行政诉讼法》规定了立案登记制，对于不能当场判定是否符合起诉条件的，人民法院应当“出具注明收到日期的书面凭证，”然而，《行政复议法》规定的受理程序只要求复议机关在收到申请之日起5日内进行审查，审查之后应当书面告知申请人受理或不予受理的决定。这里体现了行政复议制度在受理程序设计上的一个缺陷，如果怠于行使审查职权，既不作出受理的决定，也不作出不予受理的决定，则会导致复议申请人的权利得不到保障，然而，无论是《行政复议法》还是《行政复议法实施条例》都没有规定复议机关在收到申请人的申请时应当出具相关书面凭证，这导致一些地方的复议机关在收到申请后并不提供任何书面证明给申请人，如果复议机关怠于审查，则会使申请人无任何凭证证明复议机关存在不履职的情形。

(2)责令作出具体行政行为的规定不明。《行政复议法》第二十八条规定了：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”，这一规定适用于原作出具体行政行为的机关被责令重新作出具体行政行为时的情形，通常而言，复议机关撤销了被申请人的具体行政行为时，会责令其在一定期限内重新作出具体行政行为。然而，在高发的土地山林权属纠纷中，却存在原作出具体行政行为的机关敷衍了事的情形，即使在具体行政行为被复议机关撤销之后，仍然作出与原具体行政行为相同或相似的具体行政行为。究其原因，很重要的一点就是法律对“不得以同一事实和理由”的模糊规定，什么范围属于“同一事实和理由”？这里，既没有细化的规定，也无立法或司法解释，一些行政机关在得知自己具体行政行为被撤销后，往往在新的具体行政行为中增加一些于案件本身无实质影响的证据或者事实，重新作出与原具体行政行为相同或相似的具体行政行为。这就导致了复议机关的撤销和责令重新作出具体行政行为的决定形同废纸，无法发挥复议机关的层级监督功能，更无法维护行政复议申请人的权利。

(3)对复议机关撤销并责令重新作出具体行政行为的决定之次数没有限制。《行政复议法》撤销并责令被申请人重新作出具体行政行为的决定之次数作出限制，在某种情况下这与“同一事实和理由”阐述不明问题组合形成了无限循环的怪圈。据笔者了解，在土地山岭权属纠纷中，由于复议程序是必要的前置程序，不经过行政复议就不能进入司法程序，那么当作出权属确认决定的行政机关与复议机关对权属争议案件的事实认定或法律适用存在分歧的情况下，复议机关会撤销乡或镇一级政府的权属确认决定，乡或镇一级政府在收到复议决定后会在原来的权属确认决定书的文字上做出一些修改后，再次作出相同或相似的决定。对此种行为，复议机关往往基于某些责任或利害关系因素的考虑，不愿做出变更的决定，而是在又一次的行政复议中作出撤销并责令被申请人重新作出具体行政行为的决定。如此一来，形成了一个无限循环的程序虚耗的怪圈。这既导致了行政资源的浪费，又严重损害了当事人利益，导致一些矛盾纠纷无期限地被拖延，极易扩大社会矛盾。

(4)复议决定执行力不强。《行政复议法》没有详细规定行政复议的执行问题，可能是由于立法者认为复议机关与作出原具体行政行为的机关是上下级关系，由于行政层级具有天然的强制性，下级对上级无条件服从，因此便没有在《行政复议法》中作出如同《行政诉讼法》那样具体的执行规定。然而，在现实行政秩序中，特别是涉及土地山林权属纠纷的行政复议案件中，对土地权属纠纷具有裁决权的乡镇一级政府可能会牵连进地方利益中，再加上复议机关虽然是上级政府，但根据《行政复议法》规定，“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”，通常而言就是由政府的法制办公室负责具体办理行政复议，对于乡镇一级政府而言，区县政府的法制办权威不够，级别与乡镇同级，因此，在实务中，甚至出现了乡镇政府拒绝执行复议决定的情况，甚至在复议决定作出后，即使明知自己的具体行政行为被撤销，仍然按照原具体行政行为的决定发放相关征地补偿款。这一方面严重违反了法律规定，损害了上级行政机关的权威，另一方面严重损害了人民群众的利益。

3.行政复议人员配置问题

虽然现在很多复议机关设置了行政复议委员会，然而在实际运转中，行政复议委员会只是在最后做出行政复议决定时才发挥集体决策的作用，在办理行政复议案件时，包括行政复议的受理、书面审查、现场调查等环节都是由政府法制办公室行政复议应诉科的工作人员完成，而政府法制办公室在人员配备上本身就存在人员不足的问题，政府的法制办公室除了具体办理行政复议案件外，还负责本级政府辖区内依法行政工作、行政应诉工作、行政执法监督工作、为本级政府重大决策提出法律建议的工作等等。由于政府的法制办公室职能较多，人员配置又不够，导致了行政复议工作人员在数量上也不足的状况，这就加重了行政复议工作的压力，同时降低了行政复议工作的效率，使得行政复议制度难以发挥其高效、便民的优点。

三、完善我国行政复议制度的对策

我国现行的行政复议制度如上文所述主要存在主体问题、程序问题、人员配置问题，针对这些问题，我们应该对症下药，从建立相对集中的行政复议权行使体制，到改良复议程序，再到加强行政复议队伍的建设，步步推进，建构适合我国实际情况，适应人民群众需求的行政复议制度。

(一)集中行使复议权

我国行政复议制度存在复议权过于分散的情况，根据一些地方集中复议权的成功尝试，如山东省行政复议将全部集中于各级政府，工作部门不再行使复议权的尝试收到了复议机构合理化、复议人员职业化、复议案件数量增加等成效，除垂直领导的机关和国家安全机关以外，可以将行政复议权集中于各级政府行使，这样就有助于行政复议权的行使集中、高效和权威化。然而，各地的改革目前存在的问题在于缺乏立法支撑，试点的成功经验要全面推广并且具有法律依据就需要我们在立法上确定行政复议的集中统一制度，从立法上确立行政复议的集中管辖制度，从法律文本上厘清行政复议权的行使主体。

(二)进一步完善行政复议程序

在完善行政复议程序上应该积极吸收《行政诉讼法》的相关规定。一是要完善受理程序，我国《行政诉讼法》就规定了立案登记制并且规定了不接收起诉状或者接收起诉状后不出具书面凭证的法律后果，因此《行政复议法》也应当完善受理程序，严格规定受理申请的登记制度并规定出具书面证明是复议机关的义务，对于不出具书面证明的要明确法律责任以保护复议申请人的权利。二是要在《行政复议法》中将“不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定具体化，可以采取总括式的叙述，将对案件定性和重要证据的认定具有实质性影响的事实和理由排除在“同一的事实和理由”之外，其他事实和理由都应该囊括在“同一的事实和理由”之内；也可采取列举法，根据行政复议实务经验，列举出属于或不属于“同一事实和理由”的范畴。三是应该在《行政复议法》中规定撤销并责令重新作出具体行政行为的次数的限度。这一点可以参考《民事诉讼法》关于发回重审次数的限制，明确规定复议机关责令重新作出具体行政行为的次数只能是一次，对于经过责令作出具体行政行为后当事人不服，再次申请行政复议的同一案件，复议机关对于下级行政机关作出的具体行政行为，不论是在程序上或者是事实上的认定其存在错误，都只能在查明事实和核实证据的基础上作出变更决定。四是对于行政复议决定的执行力度上应该立法予以权威化。将拒不执行或者妨碍行政复议决定执行的行政机关及其责任人应该承担的不利法律后果明细化，使得复议决定的执行能够更加有保障和威慑力。

(三)进一步加强行政复议人员队伍建设

我国《行政复议法》规定的复议人员需要具备相应资质，只有通过国家的统一法律职业资格考试的人员才有资格从事行政复议工作，从准入上设置了专业能力的要求，这对于行政复议队伍的职业化而言是很大的进步。然而，正如前文所述，行政复议工作主要由各级政府的法制办公室具体实施，经过机构改革，政府的法制办公室已经并入司法部门，这就更要求我们在人员编制上向专门承担行政复议的科室倾斜，保证专门从事行政复议人员队伍在数量上充足，同时要发挥行政复议委员会的作用，特别是要建立比较完善的行政复议委员会运行机制，让广大的专家、学者和法制工作者参与到行政复议案件的办理工作过程中，积极发挥行政复议委员会的纠错和行使复议权的专门机构作用，最后还应该建立行政复议人员定期考核、培训制度，让行政复议队伍不断法治化并保证行政复议队伍的专业化。

四、结语

行政复议工作关系到我国的依法行政事业的推进，不断完善我国行政复议制度，对于推进依法行政，推进我国法治建设具有现实意义，同时行政复议也关系到行政相对人的切身利益，完善相关制度，对于保障复议申请人的合法权益，化解矛盾纠纷，推动政府治理能力现代化也具有重要意义。笔者通过本文，希望对于改革和完善我国现行行政复议制度建言献策，对于行政复议制度的研究有所裨益。