我省与京津协同治霾路径与对策研究*

马圣森 李志敏 田韶华

河北省科学技术情报研究院，河北 石家庄 050010

一、京津冀协同治理环境立法的必要性与可行性

在社会关系发生情势变更时，立法如果忽视当前社会经济条件使得某一问题需要急迫性立法，则有可能造成相应的社会关系得不到及时法律调整，从而产生相应的社会问题[1]。

(一)京津冀协同治理环境立法的必要性

我国的环境治理体系奉行的是属地治理原则，这种原则有利于激发地方政府治理环境的积极性，强化地方政府的环境治理主体责任。这种模式的弊端是不利于解决跨区域的环境污染问题。一旦环境污染问题涉及到不同区域，就容易产生地方保护主义，因此，环境治理要突破原有的属地原则，从属地治理原则向协同治理原则转变。第一，从属地治理到协同治理的过程需要突破行政分割的障碍。传统的环境治理属地原则在面对跨区域的环境污染问题时，可能会受到由于不同行政区域分割所带来的地方行政阻碍：各行政单位只负责本辖区的环境治理，而基于地方保护主义，各地政府不愿投入大量资金来治理需要大家共同努力才能产生效果的环境治理项目。比如，区域内的水污染，这样一来会导致流域内水环境整体的恶化；部门分割带来的行动不统一会阻碍环境治理的推进。在部门利益的驱动下，部门分割会造成权力和职能冲突，出现大家都要管而又都不管的局面。因此，属地管理无法完成跨区域环境治理的使命，必须打破行政分割的困境，从环境治理的共同利益出发，构建协同治理的模式。第二，从属地环境治理向协同治理转变，有利于提高环境治理的效率。在属地治理原则的指导下，跨区域的环境治理不可避免地产生一些低效率的问题。首先，行政体制的分割会引起各地方政府在环境治理过程形成“画地为牢”和“各自为政”的局面，最终导致信息无法共享、资源整合和利用不到位；其次，不同区域的环境治理标准、监测监控标准以及违反环境的处罚标准都相对不统一，这会对跨区域治理的环境污染问题造成很大的障碍，严重影响环境治理目标的实现；最后，在属地环境治理原则的指导下，各地方政府只对本区域的环境污染工作负责，而对其他交叉污染的区域无能为力。有时甚至会出现，某一地方政府投入大量的资源治理本地区的环境污染，但是，周围地区的污染输送也会抵销其治理的效果。长此以往，地方政府不仅不会积极地进行跨区域的环境污染治理，反而可能放任环境污染企业的存在，这样，势必导致环境治理的低效率[2]。

因此，要想破解跨区域的环境治理难题，就要完善或在某些领域打破原有的属地环境治理原则，构建环境治理的跨区域协同治理体制，追求协同合作，实现协同增效。具体到京津冀的环境来讲，京津翼是我国北方经济发展的重心，其中，北京不仅承担着政治中心的作用，而且发挥着经济中心的引领作用，同时，也是科技发展的前沿区域；天津作为北方重要的沿海开放城市，经济发展水平与政策支持力度都居于全国前列；而河北省作为环绕北京与天津的重要省份，担负着产业转型示范区的重要任务，很长一段时间内都肩负着现代商贸物流的重要职能。基于京津冀三大区域不同的经济定位，三个地区如果充分发挥各自的优势，协调统一进行优势互补，将有利于北方经济的迅速发展。作为招商引资与吸引人才的天然优势，自然环境因素是评价一个地区经济发展综合水平的重要指标，这一指标制约着京津冀的可持续发展。因此，必须充分发挥京津冀的地理优势、协同治理污染，进而为其联合经济发展创造良好的自然环境和优越的招商引资环境。

然而，京津冀三地环境立法中的一些冲突制约了经济的发展[3]。无论从国外的经验还是国内的现实看，环境治理需要区域协同。随着京津冀经济一体化的深入推进，更多关联度高、涉及区域广的重点项目被立项，客观上呼吁京津冀协同立法机制进一步完善，从而为经济发展提供相应的指引和保障。要实现京津冀地区的可持续的发展，就必须加强生态文明建设，强化污染环境治理工作，实现京津冀协同环境保护一体化。因此，在环境治理过程中，京津冀地区的环境治理必须坚持国家的政策规定，必须协同治理环境[4]。

(二)京津冀协同发展治理环境的可行性

京津冀三地有着明显的地理位置优势。北京市和天津市在河北的包围之中，三地地理区域是一体的。考虑到这种情况，对于京津冀环境污染的治理，可以发挥三个区域的地理优势，进而提出可行性的方案。根据不同地区的企业现状，以及污染物的来源制定针对本区域的有效的防治措施。与此同时，构建京津冀地区协同发展中良性的沟通与共享机制，在做好各区域环境治理的同时，通过这种沟通与共享机制实现协同作战。最后，京津冀地区的地理位置优势为三个区域社会组织的合作提供了便利条件，有利于不同区域环境治理的沟通与交流。

二、建立京津冀协同立法长效机制

充分分析现有的法律框架和当前亟需解决的立法协同问题，补足京津冀协同治理环境机制的薄弱环节，强化协同立法制度、努力推进立法成果的运用。可以考虑改变原有的松散型的商谈模式，推动建立“京津冀协同立法委员会”，构建一个协同性的权力组织。京津冀协同立法委员会的成立，在不打破原有的立法机制和现有行政区划的前提下，充分调动京津冀三个地区的人大、政府、立法部门以及研究该领域的专家的积极性，共同成立立法组。针对相应的协同立法事项展开讨论，最后形成合议，从而满足当前京津冀协同立法的需要。

在当前的立法协调模式下，不打破《立法法》的体制框架，也不改变原有的区域规划，探索建立各方合作的委员会形式，成立专门的立法协调机构。尤其需要注意的是，机构的成立、组成、职能、程序、决策过程等均应通过三地的权力机关以决议、决定的形式予以表决[5]。建立、健全常态化的协同立法保障机制，比如，立法信息的深度交流互动机制、监督评价机制、区域法规动态清理机制等。实行立法规划和立法计划、立法动态、立法进度的实时交流，实现立法资源的高度共享、立法进程的紧密互动，最大限度地实现立法协同。对立法行为实时监控与跟踪，及时发现解决立法中的问题，对协同立法行为进行跟踪评估。另外，制定京津冀的冲突法规清理整顿办法，出台相应的规范和操作标准。对区域内与京津冀协同发展不适应、与其他区域主体相冲突的法律法规及时做出清理、修改或者废止。

通过分析当前京津冀协同立法的现状，可以看到京津冀环境污染防治是京津冀协同立法工作的重中之重。无论是大气污染联防联控，还是跨流域水污染治理、机动车污染防治等都需要协同立法。努力推进诸如“京津冀协同应对气候变化条例”为代表的先行先试项目。为了适应这种需求，首先应该在环境领域制定出相应的京津冀协同法规、展开相应法规的试点工作，并在运营中找出不足，等日后成熟后逐步推进。

此外，要通过法律形式彻底明确生态补偿的基本原则、任务要求、补偿客体和主体、补偿内容、权利和义务、测算方法、补偿标准(因各地经济环境状况不同，不能规定统一补偿标准，可因地制宜分别制定)、补偿范围、补偿程序、补偿方式、保障措施等，一旦有违反生态补偿法律法规的行为发生，责任人必将被依法惩处。在必要的情况下，还应建立生态补偿的救济制度，切实保障生态补偿相关利益主体的权利能够真正地实现，并积极引导公众依法参与生态环境保护，只有这样才能从根本上调动起广大人民群众运用法律武器保障自身合法环境权益的积极性。