德国、日本循环经济立法及对我国的启示

陈桂华

天津外国语大学，天津 300204

一、循环经济的内涵

循环经济(circular economy)的思想萌芽于20世纪60年代。美国经济学家肯尼斯·鲍尔丁从经济发展的视角阐述了环境问题产生的根源，并率先提出了“循环经济”一词，由此引发了国际社会对环境与资源问题的研究。20世纪90年代，继联合国环境与发展大会提出可持续发展道路之后，循环经济才真正成为一种改革传统经济发展的模式。与传统线性经济模式不同，循环经济模式强调经济系统与生态系统的和谐与平衡，与此同时，许多国家开始通过立法的方式予以推进。上个世纪90年代，循环经济一词引入我国，并引起了政府部门、产业界和学术界的广泛关注，但对此并没有统一的界定，人们从不同角度和维度对循环经济进行研究。关于循环经济的概念，我国2009年施行的《循环经济促进法》第二条规定：“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”。该定义高度精炼、简明扼要地界定了循环经济的本质特征和具体内容。

循环经济的内涵，可以从以下几个方面理解：第一，循环经济的基本原则是“减量化、再利用、资源化”，简称“3R”原则。即从输入端减少对生产和消费过程资源的投入，提高资源的利用效率，减少资源的消耗和废弃物产生，以最小的资源消耗和环境代价促进经济的发展。第二，循环经济基本特征是低开采、高利用、低排放。第三，循环经济发展途径，从组织层面上，包括企业的小循环、区域的中循环和社会的大循环；从资源利用层面，包括高效利用、循环利用以及废弃物的无害化处理。第四，循环经济的基本目标是经济社会的可持续发展。循环经济可以很好地协调环境保护、资源节约和经济发展的关系，通过“资源——产品——再生资源”的反馈式流程，最终实现人类社会的可持续发展。

二、德国、日本的循环经济法律规制

(一)德国

1.德国循环经济立法状况

德国是全球最早施行循环经济立法的国家，具有比较完善的循环经济法律体系。1972年颁布《废弃物处置法》，该法将废弃物处置方式规范化和法制化，在生产、生活中尽量避免和减少废弃物的产生。1991年制定《包装废弃物处理法》、《避免和回收包装品垃圾条例》，从法律上确保了包装废弃物的充分回收利用，该法体现了将资源能源进行生产转变为产品，经消费后再将包装废弃物等垃圾处理回收再次转变为资源投入生产的循环经济环形发展理念。德国政府1994年制定的《循环经济与废弃物管理法》是目前德国发展循环经济最主要的立法，其立法宗旨是：促进循环经济，保护自然资源，废弃物处理方式有利于环境安全。同时，明确了“减少产生——循环利用——合理处置”的废弃物处理原则，将循环经济的理念扩大到所有的生产部门，把废物处理提升到循环经济的高度。2012年颁布实施《促进循环经济和确保合乎环境承受能力废弃物管理法》。

在上述立法基础上，德国政府陆续制定颁布了《持续推动生态税改革法》、《可再生能源促进法》等一系列综合性法律法规，以此推动循环经济的发展。同时，根据基本法所确定的原则，针对不同领域不同行业，制定颁布了更加具有针对性和合理性的专项法。例如，《电子电器法之费用条例》、《废旧电池处理规定》、《废车条例第一修正案》、《家庭使用可再生资源补助计划》等。此外，德国政府为确保循环经济持续发展，贯彻建立循环经济型社会，制定并推出多个政策制度，主要包括：产品责任制；废物收费政策；生态税；技术支持政策；标志认证制度和垃圾分类；抵押金制度等。

2.小结

德国循环经济立法体系有以下特征：首先，在立法体系上，《循环经济与废弃物管理法》是德国循环经济的基本法，其他相关的法律法规是在基本法的基础之上颁布和实施的；其次，在立法实施阶段上，立法初期主要针对的是各种废弃物的处置，之后确立了生产者责任延伸制度，从而将循环经济的立法范围扩展到了生产和消费的各个领域；最后，在立法内容上，德国循环经济立法主要涉及的是生活废弃物和工业废弃物的处置和循环利用，同时也关注能源的开发和利用等。

德国循环经济的法律制度本着责任承担原则，强调企业、家庭、消费者等各层面的社会主体对消费环境、利用资源能源的责任。《循环经济与废弃物管理法》开创性地将末端循环经济发展模式转变为由源头进行控制，并且扩大延伸产品生产者责任，在生产领域注入循环经济理念。德国相关立法和政策制度对世界范围内的循环经济发展影响深远，其生产者责任制度为如今大多数国家所采纳和借鉴。

(二)日本

1.日本循环经济立法状况

日本是世界范围内循环经济立法最完善的国家之一。1967年日本政府制定《公害对策基本法》，之后又相继推出六部法律应对环境公害问题。上个世纪90年代，日本逐步确立了循环经济的理念。1993年制定《环境基本法》，1994年制定通过《环境基本计划》，提出“实现以循环为基调的社会经济体制”，明确提出了“循环”的概念，为建立完善的循环经济体系奠定了基础。1998年日本提出面向21世纪的“环境立国”新战略。2000年日本政府制定《循环型社会形成推进基本法》，该法将循环型社会建设的决定予以法制化，是日本建设循环型社会的纲领性文件，也是世界上第一部推动循环型社会形成的立法。同时，根据不同领域有针对性地制定了一系列专项立法，专项立法涉及农业、汽车等多个行业领域。此外，日本政府还制定了循环型社会基本制度，包括生产者责任延伸制度、环境报告制度等促进日本循环经济的发展。

2.小结

目前，日本是世界上循环经济立法相对最为完善的国家，日本的循环经济立法体系分基本立法、部门立法和专项立法三个层面。从其立法的进程来看，日本政府首先在防治废弃物污染和资源利用方面进行综合立法与单行立法，在此基础之上制定日本的循环经济基本法，并逐步扩展到其他特殊领域。日本的循环经济立法明确界定了生产者、消费者和政府的责任，对生产、消费与废弃物处理各环节实施全过程全方位控制。日本循环经济政策体系不同于德国，日本循环经济政策更注重产业结构的调整，并强调通过政府积极的引导和鼓励使企业发展循环经济。

三、完善我国循环经济立法的几点思考

(一)我国循环经济的立法概况及问题分析

我国循环经济立法包括国家法律法规和地方法律法规两个层面。国家层面的法律法规主要有：1984年实施的《水污染防治法》(2017年修订)，1987年实施的《大气污染防治法》(2016年修订)，1989实施的《环境保护法》(2014年修订)，1995年实施的《固体废物污染环境防治法》(2004年修订)，1998年实施《节约能源法》(2007年修订)，2002年通过的《环境影响评价法》(2016修订)，2003年实施的《清洁生产促进法》(2012年修订)，2009年实施的《循环经济促进法》等。1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，建设部于2005和2007年分别颁布实施了《城市建设垃圾管理规定》与《绿色施工导则》，2013国务院颁布《循环经济发展战略及近期行动计划》等。

从我国地方循环经济的实践来看，不少省、自治区、直辖市和大城市也通过一系列地方性法规确保循环经济目标的实现，具有代表性的地方性立法有：2006年北京市《关于发展循环经济建设节约型城市的决议》，2006年云南省《清洁生产促进条例》，2006年深圳特区《循环经济促进条例》，2005年厦门市《关于发展循环经济的决定》，2009年国务院将甘肃省列为国家循环经济的示范区，并批准实施了《甘肃省循环经济总体规划》，2010年上海市《循环经济发展和资源综合利用专项扶持办法(2014年修订)》等。这些地方性法规的出台促进了当地循环经济的发展，也为国家层面的循环经济立法提供了很好的参考经验。

(二)循环经济立法存在的问题

第一，循环经济立法尚未完全融入生态文明的理念。目前立法更多注重治理污染、废弃物回收等一些减量化措施。在循环经济的一些领域，更侧重行政化管理，以行政手段来处理环境污染和废弃物的处置，而非法律手段、经济手段和技术手段。对一些标准和分类，政府常常会通过授权，委托给其他的行政机构。这种侧重行政手段的做法，不符合生态文明理念下对立法的整体性、系统性和促进性的要求。此外，一些法律法规违背了循环经济自身运行的规律，没有从整体利益出发，而是考虑部门利益，试图通过立法为本部门争取更多的管理权限。

第二，循环经济立法体系尚需进一步完善。与德国、日本相对完善的循环经济法律体系相比，我国颁布的《循环经济促进法》只是一个宏观上的指引，该基本法在很多方面只做了原则性的规范，缺乏可操作性，并且各领域缺少完备的专项立法对生产者进行指导和行为上的规范。同时，在立法内容上，我国目前的循环经济立法对产品的生产和废弃物处理比较重视，但在流通环节和消费环节的立法相对比较薄弱。此外，相关标准规范空白，循环经济涉及很多技术性标准、规范和要求，我国目前相关立法缺乏必要的强制性标准等技术规范。

第三，我国循环经济法律责任制度不够健全。循环经济法律责任既是生态文明对循环经济立法的客观要求，也是循环经济立法基本原则，尤其是共同责任原则以及循环经济法律规范的具体要求。目前存在的问题主要包括：责任主体不明确，有些强制性行为缺乏责任机制；责任内容有待于完善和细化；部分违法责任惩罚力度较轻；对地方政府的责任约束不力，责任社会化程度不高等。

(三)完善我国循环经济立法的思考

1.以生态文明的理念指导循环经济立法

生态文明理念强调人与自然和谐共存、经济社会与环境资源和谐发展，其价值理念契合了循环经济的内在诉求。要发展循环经济，必须以生态文明理念为指导，构建全面、系统、和谐的循环经济法律体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面、清晰地阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。这是继党的十八大首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、社会建设和文化建设，纳入到中国特色社会主义建设总体布局后的又一次重大创新。2015年9月22日，作为我国生态文明领域改革顶层设计的《生态文明体制改革总体方案》对社会公布。在资源紧缺、环境污染和生态退化的情形下，必须树立生态文明的理念，把生态文明建设融入到中国特色社会主义建设的全过程。

2.进一步完善循环经济法律体系

可以借鉴德国和日本的做法，构建循环经济基本法、部门法和专项法的立法体系。首先，在基本立法层面，对生产、消费以及废弃物处理等各环节的立法予以修订、补充和完善，在基本法的完善过程中，加强对流通环节和消费环节的立法。其次，加强行业立法，例如垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务业等领域的循环经济立法；最后，从宏观政策视角，政府应给予发展循环经济所需要的财政、税收、金融、投资、贸易、科技、产业投入、教育培训等方面的制度支持。

3.明确循环经济法律责任制度

进一步明确循环经济的责任主体，完善循环经济法律责任内容，加大对违法行为的处罚力度，强化地方政府的责任，建立健全循环经济责任社会化的机制等。同时，可以借鉴德国和日本的一些做法。例如，在责任主体及责任承担方面，我们通常比较重视对生产者的要求，对消费者缺乏规范，而循环经济需要政府、企业、其他组织和公民的广泛参与。