环境行政公益诉讼中环保组织原告资格分析*

邵 琛

江苏师范大学，江苏 徐州 221116

作为一种特殊的行政诉讼，环境行政公益诉讼的原告资格问题不仅体现了法律对公共利益的保护力度，更决定了司法权能否有效约束行政权力，因而值得我们关注和研究。

一、立法现状

长期以来，我国的环境行政公益诉讼一直处于“缺席状态”。直到2014年4月，新《环境保护法》审议通过。该法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”上述法律条文的出台，为我国的环境行政公益诉讼制度提供了法律依据。

2015年7月，第十二届全国人大常委会召开。在本次会议中，做出了“授权最高人民检察院在13个地区开展环境行政诉讼的试点工作”的重要决定。同月，最高检出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，在该方案中进一步明确：检察机关在行使职权的过程中，一旦发现承担环境保护职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益、社会公共利益受损，可以向人民法院提起行政公益诉讼。该方案同时强调，环境行政公益诉讼是工作重点。上述两部文件的出台，标志着我国正式确立了环境行政公益诉讼制度。但是，上述两部文件中并未对环保组织的原告资格进行确认。

党的十八大以来，对生态文明建设提出了更高的要求。环保组织作为具有重要影响力的社会组织，能够把处于弱势的公民个体凝聚起来，利用团体的力量对地方政府及企业施加压力，促使其重视环境风险问题，从而减少环境污染的产生。因此，确立环保组织的诉讼主体资格，已成为大势所趋。

二、环保组织提起环境行政公益诉讼的建议

(一)以立法的形式，赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的权利

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”完善我国的环境行政公益诉讼制度，赋予环保组织原告主体资格，必须坚持立法先行。为此，我们可通过修改《行政诉讼法》，在法条中明确确立环保组织在环境行政公益诉讼中的原告资格，充分发挥环保组织在保护环境方面的优势。同时，在修改《行政诉讼法》的基础上，不断完善《民事诉讼法》等相关配套法律，细化环保组织提起环境公益诉讼的条件及程序。在法律规定完善后，将其体系化，制定《环境公益诉讼法》。

(二)在行政诉讼中引入支持起诉原则，将环保组织作为支持诉讼人

一方面，环境污染鉴定通常涉及复杂的技术问题，专业性较强，一般公众往往不具备这种专业素养和理解能力；另一方，司法的严谨性和专业性要求公民必须具备一定的法律知识。因此，吸收环保组织作为支持起诉人参与到诉讼中，不仅能在环境污染取证、污染鉴定等方面给予处于弱势的行政相对人帮助，还可以在法律常识及诉讼程上予以援助，帮助其在诉讼中掌握主动权，提高胜诉的机会。

(三)降低诉讼费用风险，建立诉讼保障机制

在实践中，环境行政公益诉讼的标的额通常较大，高昂的鉴定费、评估费、诉讼费等司法成本也使人望而却步。虽然最高检已经意识到这一问题，在《试点方案》中明确规定：检察机关提起公益诉讼可免缴诉讼费。但是，对于环保组织而言，一旦败诉就意味着要承担高昂的诉讼费用。由于当前我国大多数环保公益组织缺乏多渠道的资金来源，导致其发挥环境监督与参与诉讼的能力不足。所以，如果单纯因为无力承担巨额的诉讼费而放任了生态环境污染，那么制定环境行政公益诉讼制度也就显得毫无意义。基于此，考虑到环境行政公益诉讼的专业性和特殊性，有必要调整相应诉讼收费制度。为此，我国可通过设立公益诉讼基金会，通过财政拨款或社会捐赠等方式募集资金，减轻公民或其他组织提起公益诉讼的费用负担，专款专用，做好监督，以避免资金被挪用或者贪污。其次，可效仿美国，制定奖励措施或提供司法援助，提高环保组织提起行政公益诉讼的积极性。

综上，在环境纠纷纷繁复杂的当下，环保组织已成为保护环境、实现环境正义不可或缺的力量。因此，笔者建议将环保组织纳入到环境行政公益诉讼原告范围内，从而充分发挥其在保护环境、监督公权力方面的重要作用。