农村宅基地使用权流转存在的法律问题——以宅基地使用权继承为视角

刘 洁

北方民族大学法学院，宁夏 银川 750021

一、宅基地使用权可继承的意义

宅基地使用权是在我国的《物权法》第2条中被作为农民的财产性权利作出规定并赋予其用益物权属性，在第152条中对宅基地的占有和使用权进行了规定，但是其收益和处分权受到了限制，因此有学者称其为不完整的用益物权。我国的《土地管理法》中规定取得农村宅基地使用权的取得必须具备本集体经济组织内部成员身份，且要遵循“一户一宅”原则。[1]

宅基地使用权可以继承是市场经济体制下的价值追求的结果，遵循价值规律由市场配置资源来实现效益最大化，因此，宅基地使用权的继承可以提高土地资源利用率。我国宅基地是一种特殊的用益物权，是在特定时期所做出的正确的选择，但随着社会经济的发展，原有体制也需要做出改革，宅基地使用权可以继承也是宅基地用益物权完整性实现的重要一步，宅基地使用权的继承有利于农民财产权的实现，对保护公民的继承权也具有重要意义。

二、宅基地使用权继承存在的法律问题

(一)相关法律规定存在冲突

由于我国现行法律规定之间存在冲突与空白，我国《继承法》第3条规定房屋属于遗产，是公民死亡时遗留的个人合法财产，继承人对被继承人在农村

的房屋享有继承权。《物权法》规定了宅基地使用权具有用益物权的属性，并规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，但物权法中没有关于宅基地使用权继承的规定。《土地管理法》的规定只有在62条中规定取得农村宅基地使用权的取得必须具备本集体经济组织内部成员身份，且要遵循“一户一宅”原则，取得的宅基地有面积的限制。[1]

因此，我国涉及到宅基地使用权的三部法律中都没有提到宅基地使用权的继承问题，出现了法律上的空白，房屋是公民的私有财产可以被作为遗产继承，但房地一体的宅基地是否可以继承却存在较大争议，现在实践中关于宅基地继承的纠纷呈上升趋势，法律规定的不明确势必不利于农民的财产权的实现，不利于司法领域的法律适用。[2]法律之间的相互冲突还会造成司法适用时，不同的法官会援引不同的法律依据，造成同案不同判的情况发生。

(二)宅基地使用权权利主体不明确

宅基地使用权的权利主体在《物权法》《土地管理法》中都没有做出明确的规定，有学者认为权利主体应该是户，依据的是土地管理法中关于一户一宅的规定，但是也有学者认为应该是人，一般认为是户主，不同的权利主体的界定将直接影响基地使用权的继承。以户为权利主体，在宅基地使用权继承时是否将其作为共同财产依据继承法进行分割继承，以人为权利主体时是否将其作为个人遗产继承。在司法实践过程中，存在理解的不同，审判结果也不尽相同。

(三)宅基地使用权继承人身份限制

在我国的传统观念中房屋都是被作为遗产来继承的，当房屋被当做遗产来继承时，由于房地一体原则，宅基地使用权也就地随房走，自然被继承。在宅基地使用权是否可以继承的问题中，大多数学者是持肯定态度的，但在我国城乡二元结构背景下宅基地使用权继承中是否要对继承人进行身份限制也存在很大争议。在具体实践过程中，涉及到宅基地继承人身份限制的情况的主要可以归纳为以下两类：

1.拥有城镇户口的家庭成员能否继承农村的宅基地。在《土地管理法》中规定宅基地只能在集体经济组织成员之间流转。因此，有学者认为拥有城镇户口的家庭成员不能继承，我国划分城乡户口并在宅基地制度中禁止流转的目的是保障农民的居者有其房需求，禁止城镇居民挤占农村宅基地进行投资，当允许拥有城镇户口的家庭成员继承农村的宅基地，就会出现宅基地被改变用途、被闲置的情况大量出现。也有学者认为，宅基地上的房屋作为农民的私有财产，作为遗产被继承是保护其财产权的体现，也符合我国的传统文化上老宅被代代继承的习惯。[3]

2.本集体经济组织成员的家庭成员但已经有宅基地的能否继承。这种情况一般是子女与父母分户并且已经申请到了宅基地。《土地管理法》中规定宅基地的取得要遵循“一户一宅”原则，学界目前对于“一户”和“一宅”的界定还存在争论。关于一户的界定存在多种标准，是按照户口本为标准还是按照是否共同居住为标准没有明确的规定，在我国一些农村地区，还会根据经济是否独立来判断是否分户，在司法裁判中大多是按照户口本进行判断，但这种户的合理性仍存在争议，集体经济成员之间结婚以后未合户，为了多占宅基地会进行选择性的分户，出现一人一个户口本的情况。这些情况对于判断一户一宅存在很大的障碍。因此，实践中，本集体经济成员继承宅基地的问题首先是“户”的确定。其次是已有宅基地的户再继承宅基地的合理性。有学者认为，宅基地的社会保障性要求一户只能拥有一处宅基地，也有学者认为，社会在发展，原有社会保障功能的宅基地现在应该更多体现其财产性价值，因此，应该允许此类继承的发生。

三、宅基地使用权继承的制度构建

(一)衔接相关法律规定

首先修改并补充我国《物权法》《土地管理法》《继承法》等相关法律中关于宅基地的规定，赋予宅基地以完整的用益物权，解决土地管理法和物权法相冲突的部分，法律的严谨和统一不仅可以增加法律的权威性，更好的保护农民的财产权，也为司法审判提供明确的依据，提高办案率。其次在法条中增加关于宅基地使用权继承的条件、继承人范围等规定，明确细化法规、填补法律空白。

(二)放宽宅基地使用权继承人身份限制

首先，允许拥有城镇户口的家庭成员继承农村的宅基地。宅基地上的房屋属于农民的私有财产，我国目前在进行户籍制度的改革，将会逐步取消户口的限制，宅基地也在进行三权分置的改革探索，设置宅基地所有权、资格权和使用权三权，其目的是促进宅基地的流转，提高土地利用率，增加农民的收入。因此，应该支持这种宅基地使用权的继承，将集体经济组织成员作为原始取得宅基地的限制。

其次，允许非本集体经济组织成员和本集体经济组织成员的家庭成员但是已经有宅基地的继承宅基地使用权。宅基地作为农民的私有财产房屋的载体，应该和城镇居民的房屋一样的地随房走原则。农村居民应该享有和城镇居民一样的权利，城镇居民的房屋可以自由流转，不受局限。[2]宅基地三权分置改革就是逐步放开宅基地的自由流转市场，继承相较其他流转方式也更直接，不受市场供需等的影响，继承主体的扩大也符合这一发展需求。《土地管理法》第62条的关于一户一宅的规定首先应该对户做出进一步的细化规定，其次应指宅基地的原始取得，不应该作为限制宅基地使用权随房屋继承的规定。

(三)完善宅基地相关制度设计

宅基地继承后仍然会面临后续的使用和流转等问题，需要完善相关的制度设计，在宅基地被继承后需要对宅基地的使用用途做出限制性规定，保证土地资源的合理开发利用，根据各地情况制定规划方案。宅基地的继承对宅基地的退出也起推动作用，在继承的宅基地有偿退出或流转时考虑不将继承的宅基地算在宅基地超标面积部分，并对具体的补偿标准做出明确规定。