论准确把握依规治党的科学内涵*——依照共产党执政规律来治党

付文科

1.中共杭州市委党校政法教研部，浙江 杭州 310024； 2.中国社会科学院马克思主义学院，北京 102488

2016年年底，习近平总书记就党的十八大以来关于加强党内法规制度建设的情况作出重要指示，强调“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[1]在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。”[2]梳理党的十八大以来全面从严治党的实践突破与理论创新，笔者认为“制度治党、依规治党”是理解以习近平总书记为核心的党中央推进全面从严治党思想的关键核心所在。同时，笔者认为，只有准确把握依规治党的科学内涵，才能全面、准确、深刻领会党中央全面从严治党思想的理论创新基点和精髓要义。

一、依规治党之“规”的意涵分析

办好中国的事情，关键在党。就必须要把治党与治国二者统一起来，做到统筹推进、一体建设，这就是中国共产党领导人民建设国家的“党建国家”结构模式。那么在这一结构模式中，治国，如何治？就是要全面依法治国。治党，怎么治？就是要加强党内法规制度建设，依靠制度治党、依规治党，实现全面从严治党。

党的十八大以来，“依规治党”已深入党心、民心。但对“规”的理解，则见仁见智。有学者对此做了学术梳理，认为“规”在“当前较为一致的看法是指党内法规，即以党章为根本，包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等在内的行为规范，而不应包括不成文的惯例、基层党组织的内部规定等。”[3]当前，在学界较为一致的看法是：“规”就是指党内法规，简称党规，但不包括不成文的惯例等党的规矩。而中共中央办公厅法规局副局长宋功德教授则认为，“定义党规概念属于认知范畴，人们可以根据自己的理解完成这个任务，可以朴素地将其定义为‘党内规矩’，也可以比较专业地将其定义为‘党内行为规范’。”[4]显然，在这里，宋教授把党规与规矩及规范等概念联系在一起了。无独有偶，2016年12月20日，由国家语言资源监测与研究中心、商务印书馆、人民网主办的“汉语盘点2016”揭晓，最终“规”字当选2016中国年度汉字。商务印书馆党委书记肖启明解读道，最终当选的年度国内汉字“规”体现出中华传统与时代需求的融合。规矩，方圆之至也。老规矩是民族的立身之本，取其精华、去其糟粕，该坚守的还要坚守；新规矩是新时代新要求，体察民生、追踪民情，方能不断匡正。[5]

上述关于对“依规治党”之“规”的相关研究成果，笔者都基本认同。但，笔者认为，当前这些对“规”的研究讨论，还远未把握“规”的科学内涵。在笔者看来，依规治党的“规”至少有三层含义，一是指规律，即在宏观上要依照遵循共产党执政规律或党建规律来治党；二是指规则，即在中观层面上要依照遵循党内法规制度来治党；三是指规矩，即微观层面上要让所有党员干部都要讲规矩，养成规矩意识，从而实现全面从严治党。笔者之所以这样认为，是因为早在2003年2月，时任浙江省委书记的习近平在讨论《中共浙江省委议事规则》(讨论稿)时就讲到讲规律，讲规则，讲规矩的重要性。[6]党的十七届四中全会首次明确向全党提出了“提高党的建设科学化水平”这个重大命题，党的建设科学化水平应该可以用讲规律、讲规则、讲规矩等三个层面的协调推进程度来评判。如著名学者中科院院士王渝生教授曾说：“‘科学化’的‘科学’，就是要讲事实依据，讲实事实证，讲实事求是；就是要讲规律，讲规则，讲规矩。……规律、规则、规矩的东西，必须要制度化、规范化、程序化。”[7]所以，全面从严治党思想的实践进路之一就是遵循讲规律、讲规则、讲规矩三个层面的统一而展开，这与推进党的建设制度化规范化程序化也是高度统一契合的。当前，世情、国情、党情正在发生深刻变化，三者相互影响、相互渗透、相互作用的特点更加突出。在这样的背景下，要全面提高党的建设科学化水平，全面从严治党就必须坚持把讲规律，讲规则，讲规矩统一起来。限于篇幅，本文仅对“依规治党”宏观层面的讲规律——共产党执政规律进行讨论。

二、依规治党要求必须依照政党执政规律来治党

综观全球政党政治的发展脉络，各国政党执政的环境都发生了前所未有的巨大变化，深刻地影响了政党政治的运作方式及其影响力。譬如，社会阶级阶层关系新变化和社会信息化日益影响社会生活的方方面面，公共行政管理模式变革也给执政活动提出了新的要求，世界政治局势和政党格局也发生了巨大变化，等等。面对执政环境的深刻变化，各国的执政党纷纷更新执政理念、充实执政内容、改进执政方式，充分把握、遵循政党的执政规律。

(一)要遵循民心向背的政党执政规律

“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”。古今中外，历代思想家和政治家，都十分重视“民心”，强调“以百姓之心为心”，把民心向背看成是国家兴亡和政权兴衰的关键。这就是所谓的民心向背的政党执政规律，即政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。就是任何一个政党，要想执好政、长期执政就必须做到始终唯民意、民心是从。对于民心向背的执政规律，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上深刻指出：“得民心者得天下，失民心者失天下，人民拥护和支持是党执政最牢固的根基。人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。”[8]所以，民心向背问题，对于一个执政党来说，是一个根本问题。要赢得民心，执政者就必须坚持以人为本的执政理念，在政治实践活动中实施保民重民而惠及民生的若干方针政策。

执政党要赢得民心，就必须要处理好“以党为本”还是“以民为本”的关系。换言之，就是说一个政党究竟应不应该有自己的私利？如果有，那么它与民众的利益是一种什么关系？就政治常识而言，作为一个整体，政党的利益主要体现为政治利益。但如果政党也和其他利益集团一样，只为自身的集团利益甚至为了攫取经济利益而存在，那这个执政党就从根本上失去执掌公权力的资格。因此，“政党与公权力的结合只有在致力于社会公益的基础上才能永续发展。”[9]这就决定了“以党为本”与“以民为本”是不矛盾的，“以党为本”必须通过“以民为本”来实现，而以“以民为本”又必定包含在“以党为本”里。

(二)要遵循政党必须严明政治纪律与规矩的政党执政规律

中国社科院辛向阳研究员认为：“一个政党，不严明政治纪律，就会分崩离析，这就是一个基本规律。”[10]此所谓严明政治纪律与规矩的政党执政规律。纵观近代以来政党政治的发展历程，无论是东方国家的政党还是西方国家的政党，都对其党员有严明的纪律要求。

在西方发达国家，政党纪律直接关系到政党的组织性、行动力和统一性，进而关系到政党的生命力。如爱德蒙·伯克就此评论道：“在不排斥其他党派的前提下，他们必须在所有的事情中，优先考虑本党的利益；决不能私打算盘，在本党之全体被拒之于权力的门外时，却接受他党提供的位置；也不能在公务中，或会商时，任由那些反对本党之基本原则的人、甚至反对每一正派的联合赖以存在的基础者，去引导他们，控制他们，或力量超过他们。”[11]因此，在西方发达国家，政党制定严格的纪律，其本意就是保证党员不违背党的意志自行其是、各自为政，或者避免党内精英破坏党的整体形象而给政党造成损害。

(三)要把握政党团结尤其是高层团结才能执好政的政党执政规律

马克思恩格斯号召“全世界无产着，联合起来！”。保证党内团结统一，是党的一个基本原则。1872年马克思在《关于海牙代表大会》一文中指出：“革命应当是团结的，巴黎公社的伟大经验这样教导我们。”[12]列宁强调党的团结和统一是建立在马克思主义原则基础之上的，思想一致才有行动一致。列宁强调说：“必须使一切觉悟的工人都清楚地认识到，任何派别活动都是有害的，都是不能容许的，因为即令个别集团的代表人物满心想要保持党的统一，派别活动事实上也必然会削弱齐心协力的工作，使混进执政党内来的敌人不断加紧活动来加深党的分裂，并利用这种分裂来达到反革命的目的。”[13]这就是所谓的政党团结尤其是高层团结才能执好政的政党执政规律。

中国共产党人强调必须加强和维护党在马克思主义基础上的团结和统一。维护党的集中团结统一，是我党执政发展的根本所在，党内分裂、不团结是政治隐患、危机之源。我们党在革命、建设、改革的各个时期，历次困境的根源之一即是我们党内部出现不团结的力量，甚至是搞分裂党的政治勾当。党中央严肃查处周永康、令计划违纪违法案件，消除了党内重大政治隐患，原因之一即是他们破坏党内统一团结。

党的十八大以来，在全面从严治党的实践中，为了维护党的集中、团结和统一，习近平总书记对于党的高级干部提出过许多明确要求，具有十分重要的理论和现实意义。习近平总书记在第十八届中纪委第七次全体会议上的讲话中强调，党的高级干部“要自觉经常同党中央对表，校准自己的思想和行动。各级领导干部要自觉站在党和国家大局上想问题、办事情，把党中央大政方针不折不扣落实到位。”[14]当前，我国的改革已进入攻坚期和深水区，面临经济发展新常态，面对波诡云谲的国际局势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，全党必须增强看齐意识，自觉维护党的团结和统一，坚决落实中央重大部署，为实现党的新的奋斗目标贡献力量。

三、依规治党要求必须依照共产党执政规律来治党

纵观世界百年共运兴衰沉浮史，可以总结出共产党若要实现长期执好政，那就必须遵循共产党不能有自己的特殊利益的规律。

(一)始终坚持人民利益至上

恩格斯在《〈法兰西内战〉导言》指出：无产阶级在打碎旧的国家机器，建立无产阶级专政后，要“防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人”，要防止政府的工作人员由负责的勤务员变成具有“令人倾心的官职、金钱和权势”的官员[15]。在党与人民群众的关系上，马克思恩格斯强调，“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”[16]列宁在十月革命胜利后，非常担心取得政权后的党和国家机关工作人员出现脱离群众的官僚主义，一旦执政党脱离群众走向官僚主义，那么这个执政党必然会慢慢走向与民争利的利益集团化。因此，列宁强调说：“对于一个人数不多的共产党来说，对于一个作为工人阶级的先锋队来领导一个大国向社会主义过渡的共产党来说，最严重最可怕的危险之一，就是脱离群众。”[17]列宁在《工会新经济政策条件下的作用和任务》的提纲要点“联系群众”部份中简要表达了他终身遵循的政治领导守则：联系群众、深入群众、了解情绪、了解一切、理解群众，善于接近群众，赢得群众的信任。即共产党在取得政权执政过程中，必须始终坚持人民利益至上的原则。

(二)依规治党必须遵循共产党执政规律

党的十八大以来，党中央严肃查处了一系列影响深远的贪腐案件，消除了党内重大政治隐患。这些贪腐案件涉及的“老虎”们，都带有与人民为敌的利益集团化性质，他们不仅在政治上“立山头”“搞团伙”、而且大肆攫取巨额经济利益、道德上败坏堕落、将商品交换原则带入党内政治生活严重破坏政治生态。这些腐败集团如果不严肃查处，势必坐大形成寡头政治，社会主义必将改旗易帜。中国共产党必须认真汲取其深刻教训，坚决反对部分党的高级干部利用手中权力捞取巨额利益从而形成一个权贵特权阶层。为此，习近平总书记深刻指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出来。党内不能存在形形色色的政治利益集团，也不能存在党内同党外相互勾结、权钱交易的政治利益集团。”[18]政党是由若干党员个体组成的，每个党员应该有且可以有自己正当的个人利益，但绝不能从作为个体党员有正当利益就推导出作为集体的中国共产党有自己的特殊利益。这正是依规治党要求必须依照共产党执政规律——共产党没有自己特殊的利益要求来治党的。

四、依规治党要求必须遵循中国共产党执政规律来治党

中共在近70年的执政过程中已渐趋成熟，我党已经认识到，要执好政既要始终遵循政党执政的一般规律与共产党执政的普遍规律，也要始终遵循中国共产党执政的特殊规律——全面从严治党规律。之所以是特殊规律，就在于我们党处于新的历史方位，影响从严治党的因素更趋复杂，提出了许多新的历史课题。在市场经济条件下和对外开放环境中，我们党目前既面临着“四大考验”，又面临着“四大危险”。我们一定要深入总结管党治党的实践经验，从而有效把握管党治党的本质，进而深化对全面从严治党规律的认识与把握。

(一)我党对全面从严治党规律的认识与把握不断深入

2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调：“从严治党有其自身规律，对我们这样一个老党大党来说，从严治党更有其自身规律。”[19]并针对新形势新要求新任务提出了从严治党的“八点要求”。2014年12月，在江苏调研时，习近平总书记进一步强调：“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”。党中央把全面从严治党纳入治国理政的战略布局，并把全面从严治党作为实现其他“三个全面”的重要保障和根基，具有重大的战略指导意义。此时，从严治党规律就上升为全面从严治党规律。

党的十九大对新形势下加强党的建设做出新的重大部署，对全面从严治党规律有了新的认识。提出“以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设，抓住‘关键少数’，坚持‘三严三实’，坚持民主集中制，严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态，坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始终保持党同人民群众的血肉联系。”[20]

(二)要继续深化对在市场经济条件和改革开放环境中全面从严治党规律的把握

市场经济条件下，一些干部信奉凡事可“拿钱开路”、“有钱能使鬼推磨”，认为没有什么事情是拿钱搞不定的。有的干部八面玲珑，左右逢源，为了钻营向上“前进一步”，见人就送钱；有的干部一边送钱一边收礼，即便在中央的高压态势下，也不收敛、不收手；一些党员干部无视党纪国法，滥用公权大搞权钱交易、权色交易、买官卖官大搞“权力兑现”，如此等等。在一些地方和部门，市场等价交换原则代替党性原则，严重败坏了党风政风，广大群众反映十分强烈。对此，我们必须把握在市场经济条件下、在改革开放环境中对全面从严治党规律的认识与深化，确保公权力姓公、确保执政为民。

针对一些地方和部门出现的市场等价交换原则代替党性原则的不良趋势，习近平总书记以政治家极具洞察力地眼光、清醒地判断道：“不可否认的是，在发展社会主义市场经济条件下，商品交换原则必然会渗透到党内生活中来，这是不以人的意志为转移的。”[21]改革开放四十年来，中国在社会大转型的过程中，政治活动中的权力与市场经济活动中的资本可以说是一对孪生姐妹。如果公权力与资本结盟，其结果必定损害市场经济的公平性，更会葬送社会主义事业。党性原则与商品交换原则是泾渭分明的。党性原则追求的是如何保持党的先进性和纯洁性，如何为人民服好务；而商品交换原则追求的是市场主体的利益最大化。解决商品交换原则渗入党内政治生活的问题，必须要强化监督、严格要求、严肃问责；切实把制度治党、依规治党落到实处，要以“规”治权、以“规”束行、以“规”治政、以“规”正人，不断增强“四个意识”、持续正风肃纪，营造风清气正的良好政治生态。

(三)要从思想建党和制度治党紧密结合中把握全面从严治党规律

习近平总书记强调，“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力，坚持思想建党和制度治党紧密结合。”[22]这一新的重要论断，是对我党90多年来建设历程的经验总结，既看到了思想建党与制度治党各自的优势与不足，又找到了继续发挥各自优势、克服各自不足的方法手段，使思想建党成为制度治党的过程，制度治党成为思想建党的过程，使二者互促互进，以达到“同向发力、同时发力”的良好效果。习近平总书记的这一重要科学论断，科学回答了我党处在新的世情党情国情的历史方位下，如何有效从严治党的重大问题，丰富发展了马克思主义党建学说，具有重大的理论与实践指导意义。

继续推进全面从严治党新的伟大工程，遵循中国共产党执政的特殊规律——把握全面从严治党规律，笔者认为，必须坚持以下五点：

第一，要更加具有系统性。推进全面从严治党要以提高党的执政能力和先进性、纯洁性、战斗性、革命性建设为中心，要以科学系统的方法，推动党的“五大建设”相互促进，形成系统合力，使新的伟大工程达到最优化。

第二，要更加强化主体性。党要管党，首先是党委要管党、党委书记要管党，如何落实好党委主体责任做好第一责任人，必须要更加强化党委角色的主体性发挥。

第三，要更加突出针对性。全面从严治党的核心是加强党的全面领导，必须针对那些削弱党的领导的因素做坚决斗争，必须花大力气有针对性的补齐加强党的全面领导的短板。

第四，要更具有可持续性。全面从严治党必须花大力气探索思想建党与制度治党互促互进、相互融合的手段方法路径，才能真正实现管党治党的长效性与可持续性。

第五，要更加注重党性和人性的统一。在互联网时代，人们的价值观多元化、生活方式多样化的背景下，如何把党性修养的崇高性与人性生活的世俗性有机统一起来，在某种程度上，这将决定全面从严治党的有效性。