事业单位分类改革背景下我国档案局（馆）体制改革问题探究*

唐 启

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

2018年是党和国家机构“重塑性”改革的重要一年，也是在“四个全面”中落实全面深化改革的关键一年。党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，2018年3月14日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过了有关国务院机构改革方案的决定，这是我国自改革开放以来的第八次机构改革，也成为了迄今为止变化最大，影响最为深远的一次。

与此同时，国家事业单位改革也在稳步推进，根据国家统计局官网公布的最新数据，全国现共有事业法人单位数814716个，编制内在职人员3100余万人，另有离退休人员900余万人，总人数超过4000万，占全国财政供养人数的50%左右。[1]然而，“政事不分”“事企不分”、人员臃肿及公益服务质量问题结构问题突出。因此，事业单位分类认定、核减编制、强化公共服务属性的事业单位分类改革势在必行。早在2007年的中共十七大开始，事业单位分类改革就成为了事业单位改革的主要任务。2011年，中共中央印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出：“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；……对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。”[2]这也成为了事业单位改革背景下，推动档案局（馆）体制改革的重要指导性政策。

1 宏观把握：事业单位分类改革总述

事业单位是指由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从公共管理的角度来看，现代政府具有管理及服务的双重职能，而政府提供公共服务的方式也多种多样，政府利用国资建立事业单位，“外包”其公益服务职能，以决策方、指导方、出资方、监督方的身份，使位于“承包方”的事业单位生产或提供公共产品或公共服务，满足社会大众医疗、教育、保障等诸多方面的基本需求。[3]事业单位以向社会提供公益产品及公益服务为目的，不单纯以组织或人员的经济利益为目的，依赖政府实施全额或差额的财政拨付支撑运行，并主要集中在或补充于市场不愿进入或不能完全交由市场配置资源的领域及行业。

事业单位分类改革则是指按照现有的事业单位的公共服务职能，将事业单位分为承担行政职能的事业单位、承担公益服务职能的事业单位（包括公益一和公益二两类）、及承担生产职能的事业单位三大类。[4]党的“十九大”报告中也强调：“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”[5]承担行政职能的事业单位从参公事业编改为行政编，并于2020年左右逐步取消全国所有参公事业编制合并划归到国家机关；承担生产职能的事业单位转企发展，脱离体制；承担公益服务职能的事业单位继续保留在事业编制内，并强化其公益服务属性。具体如下图1所示。

第一，从具有行政职能的事业单位维度看：1992年中共十四大之后，事业单位改革就开始强调“政事分开”原则。以档案局为例，具有行政职权的事业单位的划定依据为是否具有明确的法律授权，如全国各级档案行政机关，根据《中华人民共和国档案法》第二章第六条的明确规定与授权，授权全国各级档案行政机关，即档案局对全国档案事业实施统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导。因而，对于事业单位的“去行政化”改革，要求将事业单位分类中5%具有明确法律授权和行政职权的事业单位剥离开来，将行政职权划归国家机关，将“参公”事业编制转化为行政编制，划入统一的政府财政预算中。

第二，从提供公益服务的事业单位维度看：提供公益服务的事业单位是事业单位中占比最大的部分，约占事业单位总数的85%左右，保留其事业单位属性的同时强化其公益属性和服务职能，并对其划分为公益一类和公益二类两大类。首先，对于公益一类：如图书馆、博物馆、档案馆、基础教育机构等不能由市场配置资源或基本没有盈利的基础公共服务单位保留其事业编制的同时给与全额拨款的财政支持；其次，对于公益二类：如高等院校、公立医院等可部分由市场配置资源并有盈利创收的单位给与差额拨款的财政支持，保留事业单位属性的同时可部分采取聘用制引入一定竞争及绩效机制。

第三，从从事生产经营的事业单位维度看：将约占现事业单位总数10%左右的如从事党刊、印刷、广播电视等生产经营活动的事业单位推向市场，取消事业编制，自主经营、自收自支，建立处于国家强有力的监督下的现代企业制度。

2 微观阐释：档案局（馆）体制改革“纵横”分析

政府行政机构改革与事业单位改革是党中央提出的“四个全面”中的全面深化改革的落地措施。两项改革均是以提高国家治理体系治理能力现代化的一项重要措施。目前，地方档案机构改革正以事业单位分类改革中“政事分开”和“优化公益服务职能”原则为依据展开。由此，笔者从“纵向”与“横向”两个维度梳理我国档案局（馆）体制改革的基本脉络：从“纵向”时间轴梳理建国以来的档案局（馆）体制演进轨迹，能够全面把握我国档案机构职权所属的变化情况；从“横向”空间轴统计分析目前已经完成的国家各级地方档案机构改革的进展情况及实施方式，能够清晰判断地方机构改革具体执行方案与效果。

2.1 “纵向轴”——新中国成立以来国家档案局（馆）体制演进轨迹

新中国成立以来，我国档案事业管理体制经历了短暂的分散式，然后走向了集中式。自1954年国家档案局成立、1959年中央档案馆成立之后，档案事业管理体制也大致经历了从“局、馆双主体”到“局（馆）一主体”，再到现在地方局馆分离，地方演变成“厅、馆双主体”的发展阶段。具体如下表1所示。

表1 新中国成立以来中央一级档案局、馆体制演变

国家档案局（政）成立初期，中共中央办公厅（党）和中央军委办公厅（军）分别设有档案管理处，国家档案局为国务院领导的政府序列，从设立之初至今一直为副部级建制。中央档案馆成立之后至1993年“局馆合一”，一直为厅司局级建制，1993年与国家档案局合署后提升为副部级建制。1985年前因社会主义制度确立下党领导各方的高度集中的政治制度，局馆改为由中共中央办公厅管理，列为党委序列。1982年中共十二大确立中国特色社会主义制度，同年颁布现行流通的《1982年宪法》，由于改革开放后商品经济时代档案局馆的社会属性加重，1985年档案机构改革后中央档案馆仍有中共中央办公厅管理，但改为政府序列；国家档案局转为国务院领导，同为政府序列。

1993年，局馆合一后统一为中共中央办公厅领导的副部级单位，保持在政府序列。拥有行政编制、仿公务员编制（2006年依法确立为参公事业编）、和事业编制三种。2005年《公务员法》颁布，2006年发布的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》中将国家档案局（中央档案馆）列为参公事业单位，也就是具有行政执法和公益服务两种职能的事业单位，这与后来的事业单位“去行政化”原则相矛盾，因而也为现在的事业单位分类改革中地方档案机构“局馆分离”的改革模式埋下了伏笔。

2.2 “横向轴”——当下地方档案局（馆）体制改革模式分析

“局馆一体”的“参公”档案管理体制有着 “档案一体”、如同“鸟之两翼”的既能服务又能执法的双重功能，但与当下参公管理取消的趋势相矛盾，也与事业单位分类改革中剥离事业单位行政职能的要求相违背，因而档案机构改革势在必行。具体来说，参公管理的档案机构有如下主要弊端：

第一，学术动力的不足。参公管理的档案局馆不能通过学术研究评定职称，只能通过职级晋升来增加收益，限于地方档案局馆的行政级别较低，职级晋升岗位受限，因而会降低其人员的工作动力尤其是学术动力，使其虽然掌握巨量馆藏资源而无心从事学术研究，造成馆藏资源“自上而下”的开发角度的巨大浪费。[6]

第二，服务动力的不足。参公管理的档案局馆为准行政机关、准政府机关，公共档案馆的属性不明确。在馆藏方面，限制了档案馆对非机关的社会档案全宗的吸纳，使得档案馆反映的是党政机关发展的全貌而非社会发展的全貌。在利用方面，馆藏资源的政治性也决定了利用主体的上层性和机要性，同时，准机关属性也加剧了社会公众利用档案信息的层层限制，造成馆藏资源“自下而上”的利用角度的巨大浪费。

2.2.1 静态模式：“中间向两边”的局、馆分离改革模式

因而，以局馆分离为模式，档案馆去行政性、突出服务性的档案机构改革在地方一级正如火如荼地进行。以省一级档案机构改革为例，数据截止到2019年3月1日，中国的31个省级（不包含港、澳、台）行政单位中已经实现局馆分离的省份有广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北、上海、北京、安徽、辽宁、陕西、江西、广西、天津、云南、内蒙古、黑龙江、山西、吉林、贵州、甘肃、宁夏、西藏；还未实现局馆分离的省份有湖南、河北、福建、重庆、新疆、海南、青海。具体改革模式如下图2所示。

虽然，中国大陆已有24个省级行政单位完成“局馆分离”的体制改革，另有7个省级行政单位仍然保留“局馆合一”的档案管理体制。未改省份有华北1省、南方4省、及西北2省。但局馆分离体制改革是大势所趋，笔者认为其余省份应该会在2020年事业单位分类改革目标完成前基本实现局馆分离体制改革目标。

省一级档案局（馆）体制改革的具体模式，从参公维度、行政维度、事业维度三个维度进行说明，并以机构改革中的“三定”方案：即定机构、定职能、定编制来进行要素分析。具体如图3所示。

第一，从参公维度来看：参公维度存在的理论基础是部分事业单位具有法律明确授权的行政职能，因而将其人员参照《公务员法》管理，名为“参公”。事业单位分类改革的主题之一即为事业单位的去行政化，因而随着行政职能从事业单位的剥离，参公维度也失去了其存在的理论基础。就省一级来看：将合署办公的省档案局与省档案馆从参公维度分离，并取消参公维度，是其改革的第一步。

第二，从行政维度来看：由于事业单位去行政化使档案局必须脱离档案馆，但就档案局馆体量来看，馆的人员规模大致是局的3倍左右，档案局体量尤其纯行政编制体量很小，加之国家机构改革中机构及编制一般只减不增，因而脱离档案馆的档案局无法独立，只能划入到国家机关。党的“十九大”后，习近平总书记再次强调，要发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，档案局因而被划入到了其领导机构——党委办公厅，并改为党委序列。就省一级来看：将具有行政职能的省档案局剥离划归行政维度中同为正厅级的主管单位——省委办公厅，省委办公厅加挂省档案局牌子，变为完全的国家机关，仍作为省委、省政府的直属机构，发挥其档案行政职能、参公事业编制改为行政编制。

第三，从事业维度来看：剥离行政职能的档案馆要被重新认定。2013年起，全国各级档案馆开始实行免费提供利用政策。因其从事非生产经营活动，并提供基础性、无盈利模式、以及不可交由市场配置资源的公益信息服务而被划为公益一类事业单位。就省一级来看：将省档案馆独立，仍作为省委直属的正厅级事业单位，由省委办公厅管理，业务上受省档案局指导，保留事业编制，由政府全额财政拨付并强化其公益属性。

2.2.2 动态趋势：“自上而下再而上”的改革模式传导

该模式为当下地方档案局（馆）体制改革的一般模式，从动态角度分析档案局（馆）体制调整的直接动因，并分析未来局馆分离的档案机构体制改革模式的传导方向，即可得到“自上而下”及“自下而上”的两条逻辑主线。

第一，“自上而下”的改革动因：档案局馆体制改革是放逐在事业单位分类改革甚至是放逐在以实现“四个全面”中的全面深化改革从而提高国家治理体系及治理能力现代化的机构改革浪潮中的，国家的顶层设计是其改革的直接动因。档案局馆体制改革是服从国家整体发展目标而进行的具有“大局意识”的行业体制调整，以期落实国家削减机构、削减编制、政事分离、强化公益的改革目标。因而改革动因是一个“自上而下”的贯彻过程。

第二，“自下而上”的改革传导：此次局馆分离的档案机构改革是从地方各省份开始的，根据我国各级党政机关“上下一般粗”的机构设置模式，并根据马克思主义哲学矛盾的普遍性和特殊性的辩证关系分析：地方改革试点成功的特殊性经验可逐步推广到全国及中央一级，使之成为普遍规律。例如：我国自1956年地方开始设置档案保管处（档案局）及档案馆至1965年西藏自治区设置档案局馆为止，全国省一级全部设置档案局馆，地市、区县一级大多采取“局馆合一”的档案管理体制，该体制至1993年才被中央一级档案机构采用，国家档案局、中央档案馆至始采取局馆合一的合署办公模式。这种“自下而上”的传导方向既是从前档案机构改革的实践模式，也是试点改革的一般规律。

3 建议事项：档案局（馆）体制分类改革的注意问题

档案局（馆）体制分类改革是事业单位分类改革至2020年需要实现的目标之一，也是国家治理体制调整中的重要一环。在档案体制深入调整的过程中，需要对人、财、物等领域特别注意：诸如人员转隶、编制处理；财政拨付、职工绩效；档案交接、资产处置等问题，以求改革的平稳进行，职能的稳定过渡。

3.1 “人”——档案局（馆）体制改革后的人员转隶

机构改革中，人员安置是其所要解决的首要问题，档案局馆体制改革是各省省委、省政府机构改革的一部分，应服从省委的统一要求。以黑龙江省为例：2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于印发〈黑龙江省机构改革方案〉的通知》，此次机构改革后，黑龙江省设党委机构17个，政府机构43个。涉及到撤销、划入、新建、重组的机构，应组织召开人员转隶工作会议。档案局（馆）应采取局内研究、征求意见、谈话等方式，依照编制数量将涉及行政职能的人员划归省委办公厅，其余原隶属于局的参公人员原则上保障待遇的同时划归至档案馆，并依照岗位相近、待遇相近、人岗相适的原则妥善分流涉改人员，并协调省委组织部及省人社厅做好相关转隶人员的人事关系档案的交接，并保障档案局（馆）人员转隶期间管理、服务职能不失灵，实现人员平稳过渡。

3.2 “财”——档案局（馆）体制改革后的财务事项

第一，在财务预算方面：在机构改革进行中，档案局馆的财务预算仍应按照局馆合一时的财政预算执行保持不变。按照《黑龙江省机构改革方案》的时间表，黑龙江省要在2019年3月底前完成省委、省政府各机构的“三定”工作，机构改革基本完成。届时档案局馆体制改革完成后，应由省委办公厅和省档案馆向省财政厅提出预算调整申请，由省财政厅按照相关规定和流程进行批复，省委办公厅及省档案馆执行新的财政预算，由改组后的新单位发放编制调整后人员的工资收益并落实相应待遇。

第二，在资产移交方面：涉改的档案局馆应全面核查其资产状况存量登记造册并估价，报省财政厅核准批复后办理移交手续，并按计划将如车辆、办公设备、电器、工具等转移到省委办公厅相应的接受部门和处室。

第三，在财政拨付方面：省委办公厅及省档案馆都为全额财政拨付的单位，对省档案馆可以实施财政总额拨付制度，给与省馆一定财务自主权。取消参公改为完全事业单位后的省档案馆应恢复职称评定机制，引入岗位绩效、职工考核和差额工资制度。2005年，美国政府的购买服务政策开始有意扶持小微企业，计划让小微企业接下政府23%的分包合同。[7]省委办公厅、省档案馆可适当推广政府购买服务模式，促使档案馆在编人员服务质量的提高、科研产出的增量和增值业务的开展，并在编制外将部分如整理数字化等劳务工作外包给社会力量完成，扶植小微档案事务所发展。

3.3 “物”——档案局（馆）体制改革后的档案交接

机构改革后档案的移交接受问题也是一项重要问题。对于省级机构改革中，撤销的机构在其文书全部办理完毕后其全部档案全宗自撤销之日起封存，移交到省档案馆保存；对于新建机构如应急管理厅，自成立之日起设立为一个立档单位，划归省档案馆档案的接受单位；我国当前的机构改革着力精简机构及编制，较少有机构分开、独立的情况，合并、从属的情况较多。[8]对于合并、从属的重组机构，合并前的机构单独作为一个全宗保存，合并后作为另一个全宗的一部分不再作为一个立档单位。省档案局划归到省委办公厅后，作为省委办公厅全宗的一部分，档案归入省委办公厅档案全宗，原省档案局全宗移交省档案馆。以黑龙江省档案馆为例，机构改革后，省档案馆应调整原省属102个机构的移交主体，做好机构改革后的档案接收工作。

局馆分离的档案体制改革后，一方面要处理好转隶人员人事档案的交接，一方面还要注意财会档案，尤其是移交期间财会档案的处理，核对好历年档案局馆的会计凭证、会计账簿、及财务报告，核实好档案局资产、负债、收入、结余等款项。移交期间还应着重注意防止涉密档案的失密泄密，力求对各类档案材料的全面移交、系统移交、规范移交。

2003年5月，时任浙江省委书记的习近平在考察浙江省档案局（馆）时明确提出了档案工作“三个走向”的科学论断：即“档案工作要走向依法管理、走向开放、走向现代化。”此次事业单位分类改革中的档案局（馆）体制改革，即是档案局“走向”依法行使档案行政职能、档案馆“走向”开放公益信息服务轨道、档案机构共同助推国家“走向”治理体系治理能力现代化的过程。以档案局馆体制改革为推动，建设一支权力科学、服务高效、权责明确、结构优化的现代档案局馆体系，推进档案机构公共信息服务体系建设，以期在2020年事业单位分类改革目标完成时，同时实现档案信息公共服务均等化，更好发挥档案“存凭、留史、资政、育人”之功能，更大满足人民群众的信息文化需要。