北洋政府对渤海领海权争端的应对——以中日渔业纠纷为中心

柴鹏辉

渤海，古称渤澥、勃海、沧海，自古以来就是中国的内海。《史记·高祖本纪》云 ：“夫齐东有琅邪、即墨之饶……北有勃海之利。”(1)(汉)司马迁 ：《史记》第2册，中华书局1959年版，第383-384页。《水经注》载 ：“昆仑墟在西北……河水出其东北陬，屈从其东南流，入渤海。”(2)(北魏)郦道元 ：《山海经》，浙江古籍出版社2001年版，第1-3页。《初学记》载 ：“按东海之别有渤澥，故东海共称渤海，又通谓之沧海。”(3)(唐)徐坚等著 ：《初学记》上册，中华书局1962年版，第115-116页。明清时期，渤海之名已经通行。然而近代以后，日本竟称依照国际法，渤海沿岸三海里以外皆为公海，否认整个渤海为中国领海，并以此为借口，不断侵犯中国渤海领海权。随着中日渤海领海权争端日多，中国对现代海权理论的认识也不断深化，逐渐树立起现代渤海领海观，并驳斥日本所谓渤海领海距岸三海里之说。中国还以外交交涉、武力护卫等方式，维护渤海领海权，但未能阻止日方的侵权行径。学界关于近代中外领海纠纷已有不少研究成果，其中涉及中日渤海争端的研究较少，已有成果多在论述整个中国领海问题时，部分篇幅兼及渤海问题，(4)论著中涉及渤海领海权的有刘利民 ：《简论民国时期的领海制度建设问题——以领海划界问题为中心》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2008年第1期；谢小琴 ：《民国早期日本对中国沿海侵渔及其影响——以1924年日船越界捕鱼案为中心》，《黑龙江史志》2010年第15期；刘利民 ：《日本越界侵渔与民国北京政府的应对(1924-1927)》，《抗日战争研究》2013年第3期；刘利民 ：《清末社会维护领海渔业权活动考察》，《晋阳学刊》2015年第4期；陆烨 ：《海界委员会与民初海权意识》，《史林》2014年第6期；陈祯祥 ：《海军海道测量局的成立及其初期发展(1912-1929)》，《政大史粹》2016年第29期；陈祯祥 ：《许继祥与中国海政事务之经营(1921-1927)》，《政大史粹》2017年第31期；陆烨 ：《海界委员会与民初海权意识》，《史林》2014年第6期；郭渊 ：《民国时期政府对领海制度的讨论及对海洋权益的维护》，《社会科学辑刊》2017年第6期；刘利民 ：《民国北京政府海界划分问题考察——以海界委员会为中心》，《安徽史学》2018年第5期等。且研究尚不深入。“渔权即海权”，一国领海之内，该国人民享有捕鱼之权，他国人不得捕捞，侵犯渔业权即侵犯领海权。本文拟以中日渤海渔业纠纷为中心，考察北洋政府对中日渤海领海权争端的应对。

一、渤海领海权争端之缘起

1905年9月，日俄签订《朴茨茅斯和约》，日本取代俄国，攫取了旅大地区的各项权益，并在该地设立关东州都督府，实行殖民统治。日本渔民在其官权庇护下，渐次移居大连南端的老虎滩，设立水产机构，(5)[日]籐冈启著，吴自强译 ：《满蒙经济大观》，孙燕京、张岩主编 ：《民国史料丛刊续编》第435册，大象出版社2012年版，第198页。并越过旅大附属水域，闯入渤海海域，制造事端，屡屡侵犯中国渔业权。由此，中日因渔业纠纷，引发了渤海领海权争端。

在中日交涉中，日方援引国际法，认为领海“当以退潮时离岸三英里为断，其余海洋，除特定条约限制外，便悉为公海”，各国得自由行动。日本法学界人士也声称，依照国际法所定三海里原则，渤海湾绝非中国领海。(6)《东三省中日交涉近闻》，《东方杂志》1910年第6期，第133页。日本驻华公使还照会清政府外务部，“指渤海湾为公海，如不公，请交海牙平和会公断”(7)《渤海湾日人越界捕鱼东督锡良派军舰禁阻》，《时报》1910年5月21日，第3版。。日本以片面之词，将国际法中关于普通海岸领海三海里原则适用于海湾，强指渤海为公海，如此，日人便可在渤海沿岸三海里以外自由行事。

日本强指渤海为公海，决不仅仅为了攫取渤海的渔业资源，还有其他目的。日本曾在渤海运输军火，而中日之“争点在日轮果属私运军火，及寄泊果在我领海与否”(8)《论外部宜力争大津丸案》，《申报》1908年3月11日，第2版。，若依照日方言论，渤海为公海，其在渤海私运违禁品将不再受限制。日人还借口渤海行动自由，在山东胶州一带岛屿间来往，私行调查，勘测绘图。(9)《大东沙第二将出现》，《申报》1911年1月18日，后幅第1版。渤海毗连奉天、直隶、山东，日本强指渤海为公海，也有海陆并进，控制中国北方的意图。时论曾指出 ：“日本欲扩张陆上侵略，非兼扩张海上侵略不可，欲在渤海湾海面上侵略，非得我国承认条约不可，欲得我国承认条约，非先酿起纷议不可，欲在渤海湾海面上酿起纷议，非以国际法为口实不可。故日本主张适用国际法者，特为扩展渔业区域及海上侵略张本。”(10)《渤海湾与国际法》，《广益丛报》第244期，1910年，第1页。显然，日本强指渤海为公海，是为了攫取更多的利益。

对中国而言，渤海领海权“关系沿海岸人民之生活，及国家之富源”，于民生利权关系至巨，日本窥伺渤海渔业，是“夺我沿海人民之生计，而损我国家之主权”。(11)《论渤海湾渔业权》，《外交部》第10卷第17期，1910年，第2页。若承认渤海沿岸三海里以外为公海，丧失的不仅是渔业权，中国在渤海的税务、缉私、海防等权益亦将丧失。何况日本的野心绝不仅在渤海，“若渤海一失，则岂惟直隶、奉天，入于虎口，而山东、河南，亦非我所有，长江各省，又岂能安居无恙乎！”(12)《论收回旅大亟宜准备(续)》，《申报》1911年3月4日，第3版。因此，渤海领海权与中国关系甚大，如若为公海，不但海上利权、国权尽失，陆上安全亦会受到威胁。

基于上述原因，清政府万难认同日本的观点，坚持渤海为中国领海，不容他国侵犯，但所持反驳之词，只以渤海在行政上一直由中国管辖，从惯习上为中国领有，对于日本所提三海里之说，一时竟难以直接反驳。外务部在仓促应对时，要求交涉司了解国际海权约章及各国领海纠纷实例，以为抗辩之根据。(13)《渤海领海权之抗议》，《申报》1910年6月8日，第5版。对于渤海海域实况，中国也缺乏准确信息，认为“我国之渤海湾，自山东省之钦岛至辽东半岛之岬端，其距离仅八九里。”(14)《论渤海湾渔业权》，《外交报》第10卷第17期，1910年，第3页。显然，清政府对于国际海权法知之甚少，又不能掌握精确的渤海地理信息，不具备现代海洋理念，在中日交涉中，仅以历史惯习为依据，缺乏足够的说服力。事实上，日本侵犯渤海领海权之前，各国从未有过渤海不属于中国领海之言论，因之当日本曲指渤海为公海时，北洋政府一时间应对乏据。因此，国际法对领海有何种规定，各国是如何解决领海纠纷的，如何运用国际法和各国已有实例证明渤海为中国领海，就成为中方应对中日渤海争端的当务之急。然而，此一系列问题，清政府尚未及深入了解，即告灭亡。

民国成立后，北洋政府试图划定领海、公海界线，以利于解决海洋纠纷。1912年7月，海军部致函外交部称 ：“领海问题，海军部只能照已定界线，尽保护之责，至界线如何定限，仍应由贵部与各国议定。”(15)《勘定领海界线参以罗贞意原函所陈条例以备参考由》(1912年7月10日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-002。同年，农林部拟编订渔业法令，认为制订渔业专章，需先明确领海界限，各国通例以三海里为界，中国是否仿照还需研究。但无论是否仿照，务必先定明律令，办事才有标准。一旦渔业法制订，即有了治本之法，他日再遇交涉，便有根据。(16)《维护本国渔业方法》(1912年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-005。此时，北洋政府已开始研究国际法中关于领海的规定，并试图制订法令，划定中国领海，作为将来解决领海冲突的根本依据。然而1913年底，北洋政府颁布的《公海渔业奖励条例》并未就公海作出界定，也未说明公海界线。1914年一次大战爆发后，中国政府一度宣布局外中立，禁止交战国战舰在中国领海停泊与交战，但究竟何为中国领海，何为公海，政府仍然没有提出明确界线。时人指出 ：“大总统宣布中立条规，屡言中国领海，执民国之文武官吏而问之曰，所谓领海者，与公海为若何之界限乎，吾知其瞠目而不能答者相望也。”(17)《说领海》，《时报》1914年8月18日，第3版。显然，不划定公海、领海范围，即使颁布相关法规政策，也因缺乏标准，势难执行。

事实上，公海、领海界线未能划定，更使得北洋政府在应对日人侵入渤海捕鱼的交涉中，立论无据，空言渤海属于中国领海，而日本总是强词辩解，称日人渔船所到之处为公海，种种敷衍，致交涉无果。1917年6月2日，直隶交涉员就日船屡在榆岛一带海面捕鱼致函日领事，请其转函关东都督府戒饬日本渔民勿在渤海捕鱼，以重海权。(18)《照录致日总领事函》，“中央研究院”近代史研究所编 ：《中日关系史料——渔盐路矿交涉》，“中央研究院”近代史研究所，1995年，第26页。7月3日，日领事回复称 ：“该船等果在贵国领海内捕鱼，或在领海外，即公海捕鱼，其事实属不明。”(19)《照录日领来函》，“中央研究院”近代史研究所编 ：《中日关系史料——渔盐路矿交涉》，第28页。类此情形，均因日领事否认日人渤海捕鱼地点属于中国领海，并故意拖延答复，以致交涉无果。

二、北洋政府对渤海领海权的认知

1918年，日人在渤海大沽口一带捕鱼售卖，海关税务司就日人此举是否属非法行为，向外交部质疑称 ：“根本解决此案之点，系在日本人或别国洋人，可否在直隶海湾捞鱼……所谓本国领海，则只准本国人捕鱼，直隶海湾是否可以定为领海之处，本税司未敢擅断。”(20)《日本渔船在大沽口出入售鱼事》(1918年1月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-003。引文中“直隶海湾”，即渤海湾，因渤海湾部分沿岸为直隶辖境，故有直隶湾、直隶海湾之称。文献中常有渤海湾、直隶湾、直隶海湾混称现象。1929年1月16日，中国国民党中央执行委员政治会议议决，将直隶湾改称渤海湾，直隶海峡改称渤海海峡。对此，外交部明确称 ：“本部查直隶海湾沿岸，皆中国领土，系属中国内海，其为中国领海无疑”，并给出理由 ：“若内海，则超出六海里以上，仍得为一国领海，尤为今日国际法之常例。”外交部又列举中外文献，指出英国海图官局所著之《中国海方向书》及中国人所著《中国渔业史》，均详述过中国渔界，而“渔界所在即海域之标识”。(21)《日本渔船在大沽口出入售鱼事未便稍示退让咨复核办由》(1918年1月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-004。显然，外交部已经对国际法有较多了解，并研究过判定领海的依据，明确宣称渤海为中国领海，这是公文中所见最早有理有据证明渤海为中国领海的论说，无疑较之前更具说服力。

1921年7月，由总统府、国务院、外交部、税务处、海军部各派一人，组成海界委员会，专门讨论领海划界问题。该委员会参考成文国际法、国际惯例，并请中国驻外公使调查各国领海划定情形，确定了划界的基本原则，指出划界的“所有主张之理由，皆以海附于地，即为该地主之所属。至远近奚择，总以合乎原则，准诸公例，本于善意为衡。”因此，中国领海划界应依照国际法及国际惯例，参酌他国办法，同时结合本国实际确定之。与此前海军部“与各国议定”之说不同，海界委员会多次说明，“除海湾、海峡与他国交界，应会同公定外，皆本自保之义，自由依法办理，并不谋及他国邀人承认者”；(22)《函送海界委员会第一次讨论记录请察阅由》(1921年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-006。“私海本为有主之物，如何恪尽自保之天职，属于一国之私法范围，谋邀他国承认，是为断送主权。”(23)《函送海界委员会第二次记录由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。其特别强调私海之划定，无需与他国商定，不必征得他国承认。

依据确定的划界原则，海界委员会对公海、私海及群岛的划定均进行了讨论。对于普通海岸和海岛，海界委员议决距岸三英里以内为中国领海，而对于海湾的划定，海军部所派委员许继祥解释 ：“其两岸相间之口门任何远度，不入公法之三英里范围，皆为私海。”许继祥还举出实例予以佐证 ：

楼边有一座小小的花园，有一些绿色的植物，因为已是秋天，没有了想象中的葱绿，几片黄叶悄然落下，也是缓缓的，仿佛电影中的慢镜头。一把椅子，角度放得很巧妙，正好对着花园里最美丽的一角。我说：“我可以坐在上面吗？”

美国之节沙璧海湾(Chesapeake Bay)、德拉威海湾(Delaware Bay)，其两岸相间计十四英里，海角谷德马西珠塞海湾(Cape Cod Bay-Massachusettes)距大陆二十五英里，其间亦为美国之私海。读慕尔氏(Moore)所著之公法内纪，前美国总统载弗逊氏对发过交涉，其言曰，美国由大陆达海之三英里丈量所至，较法国即欧洲列强尤近，特海股海湾具此封锁之形，实为天早造地设之境界，无论达何远度，皆我美之私海，即为我法权之范围，无庸加以讨论者。又英国之孔式相海湾(Conception Bay)，其口门间，于两尖地之间，南至海角圣佛郎斯(Cape St. Francis)约四十英里，北至土波列(Split Point)约五十英里，港之宽阔，平均十五英里，前因港底置设电线轇轕一案，经英国法院判决，其判词中云，英国政府在此海湾之内行使法权，经他国默许，已历多年，此种事实，即足为英国私海之确证，各国司法见此重要之理由，当无异议等语。(24)《函送海界委员会第二次记录由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。

美、英两国将湾口间距较大之海湾仍划为本国私海的事实，足为中国划定海湾提供依据。因此，许继祥指出 ：“北直隶湾海股，海图称gulf of Pechihli，其口门两岛，一为北王镇(Pehwangcheng Tao)，一为老铁山(Laotiehshan)，两岛相间计二十二英里半，按诸前项先例，当为之私海。”(25)《函送海界委员会第二次记录由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。海界委员会第三次会议进一步议决 ：“中国沿海之海股海湾应为中国私海”。(26)《送海界委员会第三次会议笔录由》(1921年8月5日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-008。海界委员会仅是一个临时委员会，数次会议之后即解散，然而其确立了划分公、私海的原则，依理依例，确定无疑地表明渤海为中国领海，这较之前又是一大进步。遗憾的是，海界委员会的决议并未对外公布，亦未对渤海海域进行勘测，然而海界委员会的讨论及议决，为日后北洋政府证明渤海为中国领海提供了依据。

1924年春，据胶东沿海渔民呈报，日人“公然在渤海湾内任意捕鱼，且将吾人所布之网绳钩线，拖拉毁损殆尽”。(27)《日人越界捕鱼杨译员狼狈私纵致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。日船侵入渤海，严重侵犯中国领海权，又致中国渔民生计顿失。为此，北洋政府多方对日交涉，提出抗议，强调渤海为中国领海，要求日船退出。在此次应对日人越界捕鱼初期，尽管政府各部门对外一致宣称渤海为中国领海，抗议日人践踏中国领海主权，对内却就渤海是否为中国领海，仍持有一些疑义和分歧。外交部曾致电山东省长，质疑日船“捕鱼地点，是否纯属公海”，“亟应详细勘查”。(28)《电达日使照复日渔船在公海捕鱼情形转饬勘定公海与领海界线以凭继续交涉由》(1924年7月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-017。对此，外交部并未得到回复，说明山东省长也存有同样的疑虑。而海军部参事厅竟然苟同日本的渤海领海三海里说，致电外交部，“查国际惯例，以距岸三海里为领海范围，此次日船侵入鲁境捕鱼，是否在距岸三海里范围之内，似应由该处地方官查明确证，以凭交涉。”(29)《中日接壤应否援各国在北海先例定两国洋海捕鱼范围由》(1924年8月)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-023。连负责对外交涉的外交部和保卫海疆的海军部，对渤海领海范围都存在疑惑，可以料定，政府其他部门更是莫衷难辨。

然而不久，上述疑虑和分歧即不复存在。农商部致电外交部，提及1921年海界委员会曾有关于划分公海、私海的议决，“私海之界即可谓海臂、海湾及向类之海者，各国惯例认定海注入大地以内，犹之沿河湖滨，均与领土同为原始固有之物”，“中国领海臂、海湾及相类之海，较之他国所认为私海者形势略同，自应认为领海”。农商部依据此决议，进一步指出 ：“查渤海形势，外为旅顺口成山头，南北两海臂所抱持内为大海之水，由直隶海峡注入上述之私海，情形无异，自为我国天然私海。”(30)《解决日船越界捕鱼事关于议定海界请会同海军部办理见复由》(1924年9月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-030。渤海既属中国领海，日船捕鱼地点自然就在中国领海范围之内。随之，海界委员会关于渤海的讨论及议决内容迅速扩散，此后政府各部门及沿海渔民均确定渤海为中国领海，并且在对外交涉中以海界委员会的讨论及议决为依据，驳斥日方的巧言强辩。

既然政府已经确认渤海为中国之完全领海，那么应如何实践海界委员会议定的划界原则呢？实际上，早在各部门对渤海领海范围存在分歧时，中国驻日使馆致外交部的电文中就指出，各国所属领海“必有精绘海图，确定经纬度界线，庶临时不致漫无根据”，并“拟请精绘山东沿海岛屿海图，确定经纬度界线”。(31)《日船侵入山东沿海捕鱼遵经两次向日本外务省抗议抄送往来文稿请核择施行由》(1924年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。农商部亦咨请外交部“会商海军部划定海界，先将海疆重地等处，对外声明，预留地步”。(32)《日船侵入渤海湾越界捕鱼案请核办见复由》(1924年9月6日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-034。1925年5月，外交部向国务会议提交议案，认为“日使既坚持以在公海捕鱼为言，如非将海界勘明，则此种交涉不特徒滋公海、领海之争执，且逐案交涉，难得效果，究非根本解决之道”，只有按照海界委员会所议之划定海湾方法，在渤海“口门对峙两处地方划一接线，由此推出三里作为领海”，并“精密勘定，设立标识，绘制详图，以法令公布”，“明定海界即以巩固国权”。(33)《迩因日本渔船时有侵入捕鱼情事似应筹勘定海界整顿渔业等办法以明海权而保渔利请公决由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053。可见，此时各部门都意识到，仅以海界委员提出的渤海为中国领海的理由，在维护渤海领海权时，还不完全具有说服力，必须将海界委员会议定的划定领海原则付诸实践，实地勘测渤海海域，确定经纬度，绘制海图，明确对外宣示，如此，则领海、公海“界线分明”，日人“有所顾忌，当不致再有侵入捕鱼情事，即偶有外船闯入，在我亦得根据界线，交涉较有把握。”(34)《迩因日本渔船时有侵入捕鱼情事似应筹勘定海界整顿渔业等办法以明海权而保渔利请公决由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053。此后，海军部海道测量局开始对渤海进行详细勘测。

经海道测量局勘测，渤海湾，即海图上所称之北直隶海湾，该处口门一为北王镇，位于北纬38°24′，东经120°55′；一为老铁山，位于北纬38°44′，东经121°8′30″,由此两处划线，向外平行推出三英里为止，以内皆为领海，系以北纬38°23′，东经121°，与北纬38°41′30″，东经121°16′为界。(35)《日轮在三山岛捕鱼按照海图实越过界线附送海图请查照由》(1927年11月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-014。此次勘测，完全遵照海界委员会议定的划界原则，渤海口以内为中国领海，沿渤海口间群岛连线，向外推出三英里，亦为中国领海。所绘海图更是明确了渤海的具体位置，尤其是各岛屿的精确经纬度，划分出了公海、领海的界线，使以前关于渤海部分模糊的说法得以明晰，这是对渤海的重新认识，是对海界委员会划界原则的实践，也使得中日交涉更有凭藉。此后，南京国民政府关于渤海的对日交涉，承袭了北洋政府对渤海领海认知的理论与实践。遗憾的是，尽管民国政府坚持渤海为中国领海，却始终没有以法令的形式，对外明确宣示,至抗战胜利前，亦未能阻止日本侵越渤海领海权，直至1958年9月4日，《中华人民共和国政府关于领海的声明》第二条中，明确宣示渤海属于中国内海。(36)《中华人民共和国政府关于领海的声明》，《人民日报》1958年9月5日，第1版。

三、对日交涉与武力护渔

民国以来，日人侵入渤海捕鱼从未间断，且渐趋常态化，其在渤海游弋的范围，已从清末的辽东湾一带，扩展至秦皇岛、曹妃甸、大沽等直隶海面，进而深入到山东北部海面，中日间因渔业纠纷，历年均有交涉，1924—1928年间的交涉最足关注。1924年5月，渤海胶东一带，“陡来日本汽机渔船二十余艘，帆船七八十艘”，“从前日人虽有潜行捕鱼之举，然尚不敢如此跋扈”，而此次除“公然在渤海湾内任意捕鱼”外，“且将吾人所布之网绳钩线，拖拉毁损殆尽”。(37)《日人越界捕鱼杨译员狼狈私纵致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。这一时期，仅胶东一带日船数量即近百艘，一小范围海域，同时出现如此之多日船，这是此前未有之情形，而其用铁铜网捕鱼的同时，将中国渔民所布固定网绳拖拉损毁，手段如此狠辣，致中国渔民顿失生计，亦是首次发生，故引起北洋政府高度重视。烟台交涉员、外交部、中国驻日公使，分别对日本抗议及交涉，指出“龙口、蓬莱等处系属中国地方，所有该处渔业之权，自为中国之民所独有”，要求日船“即日退出”。(38)《请转饬日本渔船退出龙口等处并嗣毋再侵入捕鱼由》(1924年5月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-002。

面对中国政府的抗议，日本公使回复外交部称，经日领事调查，日本“渔船捕鱼之地点系在鸡岛海滩外之公海，并非在中国领海内从事捕鱼。”(39)《关于山东海面之日本渔船事系在公海捕鱼并未在中国领海由》(1924年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-016。日公使与日外务大臣联合照复中国驻日公使文中，更是强词夺理，极力为日人非法捕鱼辩护。照复称，经日本农商务省调查，日本“渔船例年至渤海湾方面捕鱼，因装置等之关系，未便侵入中国领海”。日人强认渤海为公海，从清末以来在此海域捕鱼近二十年，从未间断，积久已成惯习，因此才有“例年至渤海湾方面捕鱼”之说，而国际裁决依为证据之一的即为历史惯习，此一说法值得中国警惕。日方在照复中又辩解，日人捕鱼地点距海岸数海里，只因中国渔民获鱼量少，因怨积恨，故诬陷日人在中国领海捕鱼。日方还向中国提出抗议称，公海捕鱼为各国渔民之权利，中国政府不得阻禁，为防止再生事端，日农商务省已派监视船前往日船捕鱼地点。(40)《日船侵入山东沿海捕鱼遵经两次向日本外务省抗议抄送往来文稿请核择施行由》(1924年7月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。日方以日渔民捕鱼历史惯习、中国渔民诬陷日本渔民、公海捕鱼系属公权、派监视船前往避免事端等推诿辩解，看似委屈，实则强势。显然，其毫无解决争端之诚意。

日人的强辩，中国政府自难认同。烟台交涉员提出四点证据予以辩驳 ：其一，日船“满光丸”等号，在长山岛海面捕鱼，被中国炮舰查获，情愿认罚600元；其二，中国炮舰在屺岛捕获捕鱼日船2艘，日人9名，有日领署警察领回之签字为凭；其三，日船在中国领海所捕之鱼，除运回本国外，常将所余沿岸售卖；其四，中国渔民沿岸下网，向不在三海里之外，而所下网具，竟被日船拖拉损毁。(41)《日船侵入黄县捕鱼业经案仅将交涉情形报请向日使严重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018。这四点证据，足以证明日船确在中国领海捕鱼，然而日方仍强词掩饰，不予承认。此后，中国政府再向日本政府交涉，均未获回复，此案遂搁置未结。

1927年5月，日船40余艘，在渤海三山岛附近捕鱼。外交部向日本提出抗议，与以往相同，日本公使回复称 ：“日本渔船系在三山岛海口之公海作业，公海作业在国际法上许自由采取，故并非侵害何等中国主权。”(42)《略复日本船系在三山岛海口之公海作业在国际法上应许自由采取并非侵害何等中国主权请饬地方官宪勿令干涉或妨害日本渔船在公海捕鱼由》(1927年6月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-008。针对日方再次声称日人渤海捕鱼地点系属公海，为充分驳斥其无理强辩，外交部以此前海界委员会所持之观点，详细说明渤海系属中国领海之理由。此时，中国对渤海勘测已经完毕，外交部不仅明确宣示渤海领海范围，还附送海图给日本，标明渤海领海界线及日人越界捕鱼的确切位置。(43)《日轮在三山岛捕鱼案据山东省长及军事部咨复各节照会查照见复由》(1927年11月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-015。此次，中国抗辩之理由、依据可谓充分，日本则以“渤海湾入口之老铁山、北隍城岛间距离过阔”，不能划为中国领海，且“未闻列国曾有承认渤海为中国领海之事实”，“以此论之，渤海湾之非中国领海，亦属事理之极明显者也”。(44)《日本渔船在三山岛捕鱼案本使对于渔船已深加注意俾勿侵入中国领海侵犯中国渔业权且派有监视船望贵国地方官诚实协助免发生不详事由》(1928年3月7日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-017。显然，日方无力直接反驳中国所提之理由及依据，转而以渤海湾口过阔及需得列国承认为由，继续狡辩。此案最终又因交涉中断而不了了之。

尽管北洋政府力图通过外交交涉，以维护渤海领海权，但实际效果差强人意。日本政府曲解国际法，坚持渤海沿岸三海里以外为公海，毫无解决争端之诚意，而北洋政府在交涉中存在的问题，也不利于争端的解决，反而使中方一直处于被动状态。

初时，日本提出渤海领海三海里说，北洋政府无力直接反驳，这才去研习国际海洋法及国际既有实例，而未就交涉做好前期准备。日本否认渤海为中国领海，认为日船未进入渤海沿岸三海里以内，即未越界侵权。为证明日人确有侵犯中国领海权行为，北洋政府在交涉中时有“中国渔户沿岸下网，向不在三海里之外，而所下网具，竟被日船拉去及日船铁网损毁者无算”，(45)《日船侵入黄县捕鱼业经案仅将交涉情形报请向日使严重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018。“查日轮在三山岛捕鱼，距离该处海口仅六华里内外，实系侵越中国领海”(46)《日轮在三山岛捕鱼侵越中国领海一案据查各节请查核严重交涉并希见复由》(1927年10月16日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-011。等语，以日船是否进入渤海沿岸三海里，判定日人有无越界侵权之举。北洋政府总是在日人有侵犯渤海领海权之事实后，才对日交涉，而日人除强词巧辩，还常“事至理屈词穷，即不答复，以致解决无期”。(47)中国边疆史地研究中心、辽宁省档案馆合编 ：《东北边境档案选编》，广西师范大学出版社2007年版，第449页。如1917年6月2日，直隶交涉员就日船屡在榆岛海面捕鱼，致日本领事的公函中即表明，1916年6月30日、9月9日、9月16日、10月13日，曾四次函请其彻查根究日人越界捕鱼行为，均未获回复。(48)《照录致日总领事函》，“中央研究院”近代史研究所编 ：《中日关系史料——渔盐路矿交涉》，第26页。日人采取拖延、不予答复等策略，北洋政府亦不坚持交涉，致使交涉一再被搁置。可见，北洋政府在维护主权问题上态度不够坚决。此外，北洋政府对维护渤海领海权亦不够重视。渤海事关渔业、税务、海防等多项国权，日船在渤海越界捕鱼范围不断扩大，又致中国渔民生计难维，民声哀怨，政府却一直没有为维护渤海主权设立专职，负责对日交涉。相比之下，1931年，为阻止中国实施禁止日渔船进入中国港口，日本除令驻华公使向中国施压外，还“曾派专员来华交涉”。(49)《江海关令外国渔轮5月1日起出境》，《申报》1931年4月16日，第10版。

在外交交涉的同时，北洋政府还采用武力护渔措施。1924年，日人在胶东一带海面捕鱼，初时烟台交涉员、外交部、中国驻日公使分别对日交涉，均未获回复，而日船侵权还在继续，在此情况下，山东省警察厅派“镇海”“海骏”两炮舰驱逐日船，并捕获日船2艘，日人9名。(50)《谨将日船侵入领海捕鱼案办理情形报请鉴核由》(1924年6月14日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-010。该措施是维护渤海领海权最直接的办法，且含有对外宣示主权、行使中国领海管辖权的意义。1925年，烟台交涉员为防范日船侵犯中国渤海领海权，于渔汛将届前，“因警舰不敷应用”，电请省署转催渤海舰队司令温树德“速派舰，驶至各渔区梭巡”，“以资保护”。(51)《日船越界捕鱼事呈陈办拟情形请鉴核施行由》(1924年4月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-042。1926年，外交部、农商部、海军部商定并出台了两项武力护渔办法 ：其一，将全国海岸分成四段，由各舰队“抽编舰艇”，“以便巡缉”，渤海舰队负责“第一段自奉天、锦州至烟台”海面；其二，为了弥补海军力量的不足，鼓励“沿海渔区兴办渔团，由渔民集资购置巡船、军械，按汛期出巡沿海，与海军联络保护渔业。”(52)《日本渔船侵入我领海外部向日使交涉要求赔偿》，《申报》1925年7月26日，第6版。该两项办法的出台，使得武力护渔常态化、制度化，且借助民间力量，与政府力量相联合，以期有效维护渤海领海权。

然而武力维护渤海领海权，其实际效果并不理想。首先，担负护渔的武装本身就极其薄弱。按照护渔制度，由渤海舰队“抽调军舰二只，及敷设武装之巡枪三支至五支，担任巡缉”，(53)《日本渔船侵入我领海外部向日使交涉要求赔偿》，《申报》1925年7月26日，第6版。两艘军舰、数支巡枪，即使加上警察厅炮艇，其力量也相当有限，既难梭巡辽阔的渤海海域，又难应付数量庞大的日本渔船。1926月5月，“日船百余艘，共分两组，在龙口海滨捕鱼”，“海琛”号军舰前往驱逐，而“该捕鱼船见我舰到，则为散避，见我舰去，则聚而复来。”(54)《日船在龙口捕鱼事》(1926年5月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-01-008。其次，不平等条约限制了护渔政策的发挥。列强在中国享有治外法权，其国民在中国违法，不受中国法律的制裁。1925年5月，日船在屺岛附近非法捕鱼，被中国护渔舰艇捕获两艘，但“因《中日约章》载有，日人不法情事，交领事惩办之明文”，恐“再迟交日领必指为凌辱”，不得不在查获第三日“送交日领”。(55)《日船越界捕鱼一案将办理经过情形电请查照由》(1925年5月24日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-051。日人越界捕鱼，不受中国刑事惩罚，自然难期成效。再次，为阻止中国武力维权，日本亦以武力与中国对抗。1926年5月，龙口海面有“日渔船二百余只，军舰一只”，中国当局即“向驻济日领事抗议，并派两兵舰前往阻止”。(56)《本馆专电》，《申报》1926年5月30日，第6版。同年6月，又有日船10余艘在龙口海面，被中国军舰抓获两艘，“逃回日本之渔船，亦即报告日本海军”，日本海军“立派日舰两艘，向龙口及沿海一带搜查中国海军及所捕两日渔船”，而“中国海军名为兵轮，吨数不过一百多吨”，(57)《青岛之两交涉案》，《申报》1926年6月23日，第7版。若与日舰冲突，则难以与之抗衡。由此可见，中国虽然以武力护渔，但效果有限。

四、结语

渤海属于中国领海，自古已然，在日本占据旅大地区前，各国对此并无纷议。日本占据旅大后，日渔船随之而来，侵入渤海捕鱼，初时仅在辽东一带海面，其后直隶、山东海域皆为日人渔场。日人越界捕鱼，引发中日渤海领海权争端，争论重点在公海与领海之界线划分。日本认为，依据国际法，渤海海岸三海里以外即为公海，其主张以国际法为判定渤海领海范围的依据，却又置国际法渊源于不顾，同时穿凿附会，曲解国际法。惯习与历史皆为国际法形成之渊源，渤海之名，以及管辖、捕鱼之证据，皆载于中国史册，故从惯例和历史上，渤海当属中国领海。国际法中就一般海岸与海湾之归属有不同判定标准，海湾周围均属一国领土，海湾即为该国领海。渤海湾全为中国领土包围，自应属于中国领海，而日本强以普通海岸三海里之说，适用于特殊海湾，实属荒谬。实际上，日本强指渤海为公海，并非仅为获取渔业资源，还为了攫取更多利益。

渤海领海权的丧失，不仅关乎中国的渔业权，还涉及税务、海防等利权，甚至危及陆上安全。因此，中国政府断难承认日本所谓渤海领海三海里说。最初，清政府并不具备现代国际海权法知识，也不掌握精确的渤海海域地理信息，在驳斥日本侵犯渤海领海权时，缺乏现代海洋理念，无力驳斥其渤海领海三海里说。至民国北洋政府时期，随着中日渤海渔业纠纷日多，为有力反驳日本，北洋政府开始研习国际海洋法和现代海权知识，摆脱了模糊的领海观念，提出依照国际法及国际惯例，参酌他国先例，结合本国实际的划界原则，确定渤海为中国领海，并将这一原则付诸实施，详细勘测渤海海域，划定渤海湾口推出三海里为中国领海的实际分界线。这一过程，是中国用现代海权理论重新认识渤海的过程，也是中国从传统海洋观念走向现代海权观念的过程。

北洋政府除了不断深化现代海权观念，还采取了以外交交涉为主，武力护渔为辅的方针，以维护渤海领海权，然实际效果欠佳。其根本原因固然由于中国国力羸弱，难与日本抗衡，但就外交交涉、武力护渔而言，既有外在的不利因素，亦有中国政府实施中的内在问题，因而终究未能有效阻止日本侵犯中国的渤海领海权。日本对中国渤海领海权的践踏，中国对渤海领海权的维护，亦是近代中国与日本博弈的重要一环。