地方立法的民主化研究——以南宁市为主要例证

陈建财 蓝金华

广西能帮法律咨询有限公司，广西 南宁 530028

民主立法的正式提出，最早可见于2000年3月15日通过的《立法法》(2015年3月15日予以修正)。之后，在中共中央十六大、十七大、十八大、十九大报告中，也一直强调要推进民主立法。这些规定和要求，是我们研究地方立法民主化问题的准则。

基于我国法律体系的主体包括宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章，而在法的执行与适用实践当中，通常是“以法律、行政法规、地方性法规”为依据。故为方便，本文所称地方立法中的“法”，仅特指地方性法规，而本文所称“地方人大及常委会”，仅指有立法权的地方人大及其常委会。

一、民主立法概述

根据我国政治制度的基础理论和成功实践，民主的核心要义，是人民当家作主。而根据《立法法》第五条的规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”据此，笔者认为，基于人民代表大会制度是我国实现人民当家作主有效可靠的制度载体、实施平台和运行轨道，故而具有立法权的人大及其常委会实行民主立法既是社会主义民主政治的必然要求，也是《立法法》规定的法定义务。

对于民主，政治学界一般认为应当实现形式民主与实质民主相统一、程序民主与实体民主相结合。具体到立法的民主化，立法学界较为一致的观点，则认为应当从立法主体、立法程序(活动)和立法内容三个方面去理解和把握。但不论从哪个角度去认识、理解，民主作为《立法法》规定的基本原则，理应贯穿于立法的整个过程和要素(主体、行为、对象、过程、结果等等)，并立法主体开展立法活动所必须遵循的基本准则。即使现行立法机制对于立法主体的立法方式(方法)欠缺相应的规范进行调整，立法主体也应当依据民主原则的要求开展立法活动。

二、地方立法的民主实践

对于如何实行民主立法，主流观点提出，关键在于“坚持立法为了人民、依靠人民，使立法能够充分体现人民意志，得到人民拥护”，要做到“人民有所呼、立法有所应”，并保障、拓宽公众有序参与立法的途径，建立健全立法机关与公众的有效沟通机制，做到“广察民情、广纳民意、广聚民智”，让立法“直达基层、直通群众、直接地气”。以此为指导，全国各地立法机关在《立法法》实施后积极开展了民主立法的各种探索。以南宁为例，自2006至2018年8月，南宁市人大及其常委会共制定地方性法规28部(现行有效的法规43部)，修订7部，修改29件次，废止19件，开展立法调研82项，在推进民主立法实践方面做了相当多的工作，主要表现在：

一是建立立法工作制度，先后于2010、2016年制定《南宁市制定地方性法规规定》、《南宁市地方性法规制定条例》；

二是完善建立法规立项机制，拓宽立法项目来源(渠道)，加强立法项目的评估论证(依据、必要性、可行性以及可能产生的影响、效果)；

三是建立法规起草机制，于2009年委托广西政法管理干部学院起草《南宁市志愿者服务条例》(草案)，于2012年自主起草《南宁市历史街区保护管理条例》、《南宁市五象岭保护条例》等法规草案；

四是改进立法调研机制，邀请不驻会市人大代表参与立法调研；

五是建立立法协调机制，召开年度立法工作会议，开展法规审议工作协调；

六是发挥人大代表立法主体作用，在开展法规立项、规划、调研、听证、论证、修改、评估活动中以及常委会审议时，邀请代表参加、列席，于2015年将代表议案《南宁市西津湿地保护条例》列入年度立法计划；

七是建立公众参与立法制度保障；

八是建立专家论证会制度，每一件法规草案都召开专家论证会，于2016年建立了立法专家顾问库；

九是建立立法听证制度，对三件法规草案举行了立法听证；

十是建立法规草案公开征求意见制度，从2007年开始将《南宁市环境噪声污染防治条例》(征求意见稿)全文向社会公开征求意见，从2016年开始每一件法规草案均在南宁人大网等平台上公布全文向社会公开征求意见；

十一是建立公众意见反馈机制，以召开新闻发布会、执法培训、编印法规汇编免费发放等方式开展宣传，于2015年首次将《南宁市道路交通安全条例(草案)》公众提出的意见在南国早报公开反馈；

十二是建立630个基层立法联系点，以便于征集社情民意、法规宣传、公众意见反馈。

三、地方立法民主化存在的问题

通过上述立法实践和探索，地方人大及其常委会在贯彻立法民主化原则上做了很多工作，取得了很大成效：立法过程日益公开透明，工作机制日益成熟，民主形式丰富多样，社情民意在相当程度上得以体现。但是，由于经费、民主意识、法律素养等因素，地方人大及其常委会立法的民主化进程或多或少还存在一些不足之处，与民主原则的立法宗旨或目的的实现还有比较明显的差距。大概而言，主要存在以下三个问题：

一是没有实质发挥立法主导作用，民主立法机制还不够完善。法规立项与规划、法规起草、立法调研、立法协调、专门委员会和常委会审议表决、公众参与、专家论证、立法听证以及立法后的宣传与质量评估等机制，都显得不够全面，甚至有些机制还没有建立(如公众意见反馈和法规的修改、废止、解释等等)。

二是民主形式没有常态化，存在“随机性”或“选择性”，有形式主义之嫌。地方人大及其代表作为立法主体的作用发挥不足，立法听证极少，立法公示平台或方法过于单一(绝大部分只是在人大网公示)，基层立法联系点绝大部分都是只挂牌无实效，公众参与立法的方式、途径不够充分、有效，公众意见反馈极少，致使公众参与立法的主动性、积极性不高，进而导致立法不能充分反映民意。

三是民主化广度和深度不够，以致所立之法科学性不足，行政执行率和司法适用率普遍不高，大部分地方性法规变成“睡法”。以南宁为例，据笔者调研情况看，自2011至2018年8月14日，南宁市生效的地方性法规有43部，而南宁两级法院审结的近百万民商事案件中只有1个案件适用了地方性法规，审结的8252件行政诉讼案件中只有18件适用南宁地方性法规。其中，4件分别适用《南宁市经济技术开发区条例》、《南宁-东盟经济开发区条例》认定开发区管委会主体资格和职权，12件适用《南宁市违法建设查处条例》，2件适用《南宁市户外广告设置管理条例》。换句话说，只有4部地方性法规能够为司法所适用，对于其他39部地方性法规，司法都没有适用。由此来看，南宁地方性法规在司法机关的适用率非常低。个中缘由，主要就是立法民主化程度不够深导致所立之法科学性不足，进而导致无法或不宜在司法上适用。

四、地方民主立法机制的完善

(一)从立法主体入手，全面提高地方立法主体成员的民主意识

实践证明，如果没有民主，地方性立法就不能充分体现民意，其科学性就无法得到保障。既然《立法法》已将民主作为立法应遵循的基本原则，而中共中央也将民主立法确定为一项非常重要的立法政策，地方立法机关就应当自觉将民主作为贯穿于立法全过程的指导，并以此普遍约束所有立法活动。这是立法机关的法定义务和政治责任。而众所周知的是，意识决定行为，唯具有并不断提高民主意识，才可能真正存在各种民主行为、民主形式、民主作风。因此，唯有不断提高立法主体成员的民主意识，才可能让民主意识指导、贯穿于立法全过程，从而全面贯彻民主原则。

(二)从立法环节着手，提高民主实效

一是要继续完善法规立项、规划机制。从实践来看，地方立法项目既要向法规执行机关即行政机关征集，也应向法规适用机关即法院、检察院征集，这样既可以充分发扬民主(一碗水端平)，也可以从源头提高法规的司法适用率。另外，既要坚持立法规划，又要保持规划灵活性，不能拘泥于立法计划，而应及时呼应舆论或群众普遍关注的热点问题，提高立法效率与针对性。

二是要实质发挥立法主导作用，重点改革法规起草机制。地方政府及其部门可以提出立法项目建议和计划，但要将法规起草工作由原来的以政府及其部门起草为主调整为以地方人大及其常委会起草或无利害关系第三方起草为主，从而淡化直至至消除立法中的部门色彩，最大限度地解决长期存在而备受学界和舆论诟病的部门立法问题(运动员兼裁判、管制型立法、部门利益合法化等等)。根据工作需要，也可以同时采用部门起草、专家起草、法院起草等方式，还应鼓励支持社会组织或专业人士自发起草，由地方人大常委会法制工作机构再公示全部法规草案版本以征求意见，经综合后提出地方人大及其常委会法规草案版本。

三是要继续完善立法调研、协调机制。没有调查，就没有发言权。应当建立常态化立法调研制度，对所有拟立法项目，必须先开展调研，再根据调研结果起草、审议、表决法规草案，避免出现以调研论证草案合理性的先入为主问题。鉴于地方性法规的司法适用范围主要就是行政案件，而行政行为的合法性与合理性是由法院终局审查，检察院有法律监督权，其他法律理论与实务部门也在一线从事相关研究与事务，具有引用地方性法规解决实际问题的需要。因此，要扩大调研、协调主体，邀请法院、检察院和其他法律理论与实务部门派员参加立法调研、协调工作。同时，还应当扩大调研对象，平等注重对关联行政相对人及其对应商协会或其他组织的调研。要加快建立委托无利害第三方调研制度。

四是要建立完善专门委员会和常委会法规审议表决机制。按照一般人的思维逻辑规律，个人自己阅读法规草案全文内容与听取他人逐条宣读法规草案内容后逐条审议，后一种方式更加容易发现条文的不足之处，这已为实践所证明。换句话说，如果立法者缺乏足够的法律素养和快速发现问题的能力，让其全案审议法规草案，必然无助于立法者发现所立之法是否适当，其虽然参与表决通过法规草案，但更多只是凭感觉，走程序，体现民主形式，无助于立法科学化。因此，基于现今立法表决者者普遍不具有专业法律知识的客观实际，应建立有关专门委员会和地方人大常委会对法规草案逐条宣读、审议、表决为主而以全案审议表决为辅的审议表决机制。

五是要继续完善公众参与立法机制，提高公众参与立法的广度与深度。要充分发挥地方人大代表作用，除了邀请相关地方人大代表参与立法规划、调研、起草、审议等立法工作，还应鼓励地方人大代表提出立法议案，将相关立法活动情况告知并听取全体地方人大代表建议，对议案被采纳的地方人大人大代表给予一定荣誉表彰，提高地方人大代表履职主动性、积极性。要提高公开征求意见的“精准性”、“实效性”，改

变以地方人大网为主要公示平台来公开征求意见的做法，既要在发行量、影响力大的媒体公示征求意见稿，也要将征求意见稿精准定向发送可能受到立法影响的关联行政相对人及其对应商协会或其他组织，并发送各大院校法学院(系)、公检法、律协等等法律理论与实务部门。要充分发挥基层立法联系点作用，避免挂牌成为摆设。

六是要继续完善专家论证会机制。要完善专家的选任机制，公开地面向社会公众以及精准地面向法律理论与实务机构(如法学会、律协、公检法、律师事务所等等)、关联行政相对人其对应商协会或其他组织，多元化选任专家。要建立专家意见公示制度，将参与立法的专家意见全部予以公开，让公众检视专家意见，以公开反向督促专家认真履职。要建立专家参与立法的激励机制，对意见被采纳的专家给予适当表彰，提高专家履职主动性、积极性。

七是要继续完善立法听证机制。重点是要扩大立法听证范围，大幅增加交由立法听证的法规草案。

八是要完善立法后质量评估机制，建立法规修改、废止、解释机制。立法后质量评估以及法规修改、废止、解释工作，实质也是非常重要的立法工作，同样应当按照民主原则建立完善相应机制。

九是要建立完善常态化的意见反馈机制。要尊重意见建议提出人的智力成果，建立人大代表意见、公众意见、专家意见、听证意见等各种立法意见建议的常态化公开、直接反馈机制，进而推动提高相关人员提出意见建议的主动性、积极性。

五、结束语

综上，地方立法的民主化实践，应以提高立法主体成员的民主意识为抓手，围绕立法程序的全部环节建立健全民主机制，进而实现立法内容的民主，促进地方经济社会发展。