论高等学校内部管理法制化的思考

闫春凤 谢观坤

三亚学院，海南 三亚 572000

一、高等学校的法律地位

高等学校的法律地位，就是指法律所确认的高等学校在与其他法律主体发生联系时所形成的不同法律关系中的地位[1]。我国《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等教育在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”该条列基本确定高等学校参与各种社会关系时的基本法律地位，通过法律的框架，发挥高校科研、教学、服务的职能。

高等教育法律法规正是规范高等学校运行机制和明晰高等学校各主体权利和义务的规范性文件[2]。法律法规是高等学校内部管理法制化建设的有力保障，《宪法》、《高等教育法》、《教育法》等法律法规，高等学校法制化建设要在法律上明确学校、教师、学生三个层次的地位，通过法律保障三者的权利与义务，使高校在运行过程中做到依法治校，发挥高等学校的教学、科研、和服务的职能，完成党和国家赋予高校的神圣使命。

二、高等学校内部管理法制化

高等学校作为专门从事高等教育的社会组织，是为国家培养创新和实践型人才而进行的有意识、组织、协调的社会管理活动。高等教育作为我国社会进步发展的引领者，理应成为维护公平正义、尊重人权、建设和谐法制社会的模范。依法治国是我国治国的方针战略，高等教育作为国家科研和育人重地理应成为成为法制原则的实践者和先行者。通过高等教育的立法，梳理高校的管理运行机制，健全高校管理的监督，维护高校的运行秩序，实现高等学校内部权力运行程序公正，公平。

高等教育的内部管理法制化是高等教育内部的管理必须受到法律的制约，推进高等学校内部管理行为的规范化，合理、合法的行使权力。现在我国法律对我国高等学校的法律地位、权力义务、管理体制都有了基本的规定，但毕竟还处于探索时期，相应的法律法法规仍存在不足。法律赋予高等学校培养人才、发展科技文化、服务社会的神圣使命，要完成如此崇高的使命，需要克服高等学校法制化建设中遇到的困难。比如：教师管理、资金管理、学术的自由和行政权力的配置、学校章程的制定等都需要法律细则的界定，从而避免学校内部管理的混乱，使法律在实践中得到有效实施，实现高等学校内部管理的法制化。

三、高等学校内部管理法制化遇到困难

高等学校内部管理运行和建立都依据国家高等教育的法律法规，学校的规章制度章程建设需做到程序合法、执行合法，高等教育相关的法律法规体系逐渐完善，让高等学校内部管理的各个方面基本做到有法可依，确保高校管理的法制化。在改革开放的历史潮流中，中国高等教育由精英教育跨入大众化教育，高校基础性建设大规模进行、教师人数大幅增加、招生规模迅速扩张，近年来我国高校腐败案件、学术道德等问题时有发生。高校、教师、学生的法律关系也发生巨大的变化，进一步推荐高等学校内部管理法制化遇到困难。

(一)高等学校内部管理者法制化意识不强

高等学校内部管理者即具有民事法律赋予的民事权利和义务，同时高等学校作为行政法领域的主体，也具有行政管理的权利和义务。高校管理人员应该具有高素质、高修养、高学历，坚定党的领导，坚守国家的法律法规。但是随着社会的日益发展，文化多元冲击，在高等学校管理人员中也出现部分管理者法制意识淡薄，法律素质不高，不能在学校的管理中知法、守法，制法律法规不顾。高等学校内部管理面临在招生管理、学生管理、教师管理、经费管理、物资采购、工程建设决策工作、管理监督等方面违法乱象不断出现，影响高校正常健康发展。

(二)高等学校内部管理体制机制不健全，高校管理者角色模糊

正如劳凯声教授分析的：《纲要》继续坚持改革过分集权的计划体制，强调加强高等学校的自主权，但是所提出的改革思路仍然是由中央决策层设计、通过行政系统向下推行的。高等学校相对于政府的依附性荏苒是这对关系的主要特征，高等学校的实际地位还没有得到实质性的改变[3]。我国高校多半公办高等学校的领导权力不能保持独立，高校接受政府的直接管理和领导，党组织是学校政治的领导中心，学校的发展方向由政府决定，这使高等学校的办学体制有所局限，办学主体单一，社会无法参与学校管理，浪费很多教育资源和经费收入，并加重了政府的负担。学校自身没有思考学校作为独立法人，以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构未能建立，未能从高校内部管理的角度建立具有法人性质的管理机制。

(三)高等学校规章制度不完善

以刘燕文诉北京大学案、田勇诉北京科技大学案为列，引起法学界、教育学界高度关注。不仅涉及学位管理制度、行政诉讼制度，也与高等学校内部的管理制度不健全密不可分。《高等教育法》明确规定高等学校“自主学习，实行民主管理”，在实际的管理中，高等学校因教育法规不健全，各高校需要自己制定学校的校规校纪，各个学校在实际制定学校规则中对学生管理、教师管理、学校行政管理都有不同规章制度，常引发高校管理与学生权利、教师权利产生矛盾冲突。

四、建立健全高等学校管理体制建设，促进高校内部管理法制化建设

在推进高校法制化建设方面，需要弘扬法治人文精神，“尊重法律中公平、正义合理性，强调个人的平等、自由和权力以及法律中的人性”[4]。在高校内部管理法制化进程中提倡主体观念，强调保护和尊重教师、学生的权益，弘扬教育的法治精神，倡导高校内部管理法制化的公平、公正。

(一)树立依法治校理念，提高高校内部管理法水平

高等学校在内部管理的过程中对学生、教师进行管理，大部分实行的是行政权力的性质。高校内部管理提高高校依法治校的水平，加强学校管理者、教师、学生的法制观念和依法办事的能力，严格遵守法律服从和遵守。实行依法治校是具有长期性和稳定性的意义，不因为领导的更替而改变治校方针，努力建立“学校自制、教授治学、校长治校、民主管理”的格局。高等学校需建立学校领导亲自抓依法治校的责任制，学校各部门成立领导小组，及时解决依法治校工作中面临的问题，职责到人，分类管理，维护学校、教师、学生的合法权益。高等学校作为国家管理者、建设者培养重任的事业主治，应成为法治精神的践行者和示范者，培养大批自觉遵守法律、依法办事的学生，构建和谐社会。

(二)健全高等学校内部管理法制化体制，明确高校管理者角色定位

明确高等学校的法人地位，探索高校法人治理的结构，把大学内部管理纳入法制化，依法实施高等学校内部管理法制化，促进高等学校健康向上发展。高等学校法人治理的结构是指高校作为独立的法人实体，在管理者、教师、学生等权益相关主体之间建立学校内部管理法制化体制。明确校长作为法人代表的责任和权利，即保障校长独立负责行使权力，又重视学校的民主决策，用先进法治理念完善学校内部管理体制和具体教育管理行为，建立公平、公正的校内管理体制。

(三)建立健全高等学校规章制度，促进高等教育健康发展

高等学校在社会发展中具有特殊地位，高等学校和管理者应遵守研究国家有关法制法规制定学校的规章制度，即保障高等学校自治，又严格遵守法律的规定，自觉接受法律的监督和检验，维护学校、教师、学生的权利与义务。高等学校规章制度的制定可以经过一定的民主程序，广泛听取教师和学生的意见。特别是对学生违反学校校规校纪的处理，要通过调查、取证做出处理决定，不可以随意做出决定，充分维护学生的合法权权益。让学校的管理接受各方面监督，及时调整工作方法、方式，使学校不仅成为教师、学生的管理者，也为教师、学生提供服务，实现高等学校内部管理法制化、规范化，推动学校持续健康发展。

高等学校内部管理法制化，依法用制度保障高校自治制度的实现，不仅可以保障高等学校、教师、学生的权利与义务的。牢固树立法制意识，提高高校依法管理水平，在高校内部管理中建立符合现代法治精神管理体制和机制，优化高等学校内部各种资源，实施教育教学活动，促进高等学校内部法制化建设，监督高等学校依法治校，构建高效、优质的高等教育秩序。