从供给侧角度看行政执法检察监督工作之改革

陈朝晖

浙江省宁波市人民检察院公益诉讼部，浙江 宁波 315016

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出加强对行政执法的监督①。监督需要有一定的主体来进行。就监督主体而言，可以分为一般性的监督主体与专门性的监督主体。前者如人民群众监督、媒体监督、社会团体监督等，是一种普遍意义上的监督，后者如党的监督、人大监督、司法、检察监督等，是一种依法定或规定职能、职责开展的监督。其中检察机关作为国家的法律监督机关，是一种专门的监督机关，行政执法检察监督作为检察机关法律监督工作中的内容，既是检察机关职责之所在、也是法治社会依法治国之体现，同时也是社会各界之期盼。故而检察机关理所当然地成为行政执法监督的一个具有法律规定性的、责无旁贷的主体。那么，检察机关如何回应社会现实之需要与呼唤，动脑筋、想办法去开展好这项监督工作，本着“以人民为中心”的思想，从供给侧角度来思考提供好人民满意的行政检察监督产品，既是其更完善自身职责、又是其拓展、创新检察监督职能的一个重要课题，需要以改革、创新的思维去创造性地开展探索工作。笔者在此拟立足检察本体这一供给侧角度来研究、探索行政执法检察监督工作的改革、创新。

一、行政执法检察监督的供给侧之含义与特征

所谓供给，顾名思义，就是指提供、给与，供给侧立足于主体本身所能够提供、给与的工作角度来考量问题，是一种由本体侧角度出发以由内向外的视角去看待、解决问题的方法，是一种着眼于本体结构的一种研究方法。检察监督之供给侧具有如下的特征：

(一)监督实施者的一体而多元

检察机关履行行政执法监督职能对外都是以检察院的名义来进行，以某一具体的检察院之名来作出。例如，在出具的法律文书上，盖的都是某一具体的检察院的公章；在进行相关的调查工作时，检察机关工作人员表明的都是某一具体的检察院工作人员的身份，在承担监督工作的责任时，都是首先由某一具体的检察院来承担等，由此表现出监督本体的一体性。但是，在这个一体内部，是有着多个的职能部门来分别承担相应的具体监督工作的，一个检察院的内部有多个职能部门，每个部门各自承担着相应的工作职责，从而形成一体内的多元性，各部门分工合作，各司其职来完成不同的具体监督工作。例如，公益诉讼部门承担对行政执法不作为、滥作为的监督；行政检察部门承担对行政执法合法与否的监督；刑事检察部门承担对行政执法刑事违法与否的监督等。

(二)监督职能的整体而专门

我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关履行国家的法律监督职责，是宪法所赋予的权责。行政执法检察监督工作也概不例外，包含于检察机关的整体的法律监督。这既表现在检察机关上下级之间的领导关系，又表现在检察机关对外工作关系上如前所述的一体性。然而，在这种整体性之下，其内部又有着具体的专业性分工。根据不同的检察监督工作内容，区分不同的监督工作，由不同的职能部门来承担各项不同的工作。行政执法检察监督虽然从表面上解读，好像只是涉及行政领域，但实际在进行监督工作中，可能除了涉及行政领域外，还会衍生出涉及民事或刑事检察监督范畴的工作，这就需要检察机关内部不同的职能部门来承担起相关领域的监督工作职责，从而在内部体现出专门化的特点。

(三)具体规定的规范而能动

检察机关开展行政执法监督从根本上讲是有着具体的规范化规定的，开展监督必须遵照国家法律、法规的规定。从主体规范的角度而言，由宪法赋予检察机关这一专门监督主体的地位与职能。从职能规范的角度而言，既有宪法这一国家根本法层面上对检察职能的规定②，又有部门法层面上如人民检察院组织法、行政诉讼法方面的规定③。虽然行政诉讼法赋予人民检察院在行政诉讼中，基于行政诉讼开展相关的监督的权力，但笔者认为这种监督从一定意义上来说只是间接地对行政执法起到相应的监督作用，这种间接性的规定不如直接性的规定更为确定与可操作。所以，检察机关开展行政执法监督面临着具体规定、规范的供给不足，从一定角度而言，检察机关目前所开展的行政执法监督尚处于一种能动的、探索性的状态。具体地表现在法律依据的原则而不具体、操作的笼统而不明确、内涵的简要而不完善、程序规定的粗放而不细致等。

二、行政执法检察监督之供给侧改革、创新的思考

有论者认为，“当代国家行政执法监督的职业化趋势明显，议会监督弱化，政府内部的监控也显得无力和欠缺法理依据，这使法律监督的趋势向着监督机构和职能的专门化方向发展”④。由检察机关对行政执法实施监督从国家权力运行层面上而言是符合司法规律的一项法治化举措，是依法治国的应然设计。但是通过上述行政执法检察监督特点的分析，可以发现行政执法检察监督虽然是检察机关法律监督的内容之一，而开展这项工作实际上面临着诸多的困难，如监督依据的不完善、监督刚性的不足、监督方式的缺乏等等，检察机关所开展的行政执法检察监督工作相较于其他较为成熟的法律监督工作明显滞后。有人提出，“检察监督作为宪法确定的法定监督方式却对行政权力的监督没有发挥其应当发挥的作用，与‘人民检察院是国家法律监督机关’的宪法地位不相称”⑤。然而，困难与不足正是改革的动力与机遇。正因为检察机关在行政执法监督工作上面对着诸多的问题与困难，所以才使得行政执法检察监督工作的改革更显得必要与紧迫。如何立足提供人民满意的检察产品的基点，探索、开展行政执法检察监督供给侧改革也成为一个讨论与研究的热点问题。有道是，他山之石，可以攻玉。在2015年11月10日的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”；这个供给侧改革的思想对检察职能的改革与创新有十分重要的指导意义。检察机关着力于供给侧改革思维下的行政执法检察改革与创新，就要求着眼于检察机关本身能提供的职能与服务，以司法改革这一加强司法队伍自身建设的新常态为背景，来探索、创新行政执法检察监督这项工作，将监督工作不断精致化、规范化，提高自身素能，提升监督水平与层次。行政执法检察监督工作供给侧改革、创新就是要研究检察机关在履行国家法律监督职能中，如何更好地发挥对行政执法的检察监督职能，以及在此过程中检察机关可以创设的工作任务与可以拓展的工作措施、创新的服务，其核心在于使行政执法检察监督工作不断趋于公正、科学、高效。

(一)制度、机制层面的改革、创新

在法律规定上，通过进一步完善立法、司法解释等方式，对行政执法检察监督工作加以具体化、细则化的规定、规范，使这项工作有切实的、可供具体操作的、统一的依据与做法。

1.积极进行立法建议。通过完善立法使行政执法检察监督更趋于有法可依。有的主张“以立法的形式规范检察机关对于行政执法行为的监督”⑥；有的提出“在相关行政程序法中明确检察监督原则”⑦；有的建议“制定行政执法监督规则”⑧等等。笔者认为，从工作的规范化、科学化发展计，经由精心设计的建章立制无疑是长远而根本的解决措施。

2.认真做好司法解释。更为积极、主动地行使相关的司法解释权，可以通过司法解释工作，把一些法律上规定不够具体、不够明确之处在程序上予以明确、在实体操作上予以规范，提供给操作上的明确规范。

(二)工作体制、机制层面的改革、创新

1.系统与协同理念的强化。系统、协同是现代管理与工作的固有理念。检察机关同样应改革与创新各级检察机关之间的、各内设部门之间的系统与协同，协调好各部门之间的工作整合，发挥各部门的协同监督作用，提供最优化、最大化的行政执法检察监督合力。解决监督工作面临的人员不足、工作经验不够、部门设置不完备等短板问题。构建行政执法检察大监督的格局。从系统化、协同学的思维高度，切实整合检察机关上下级之间、各部门之间的监督功能，完善上下级检察机关之间的一体化建设、优化检察机关各内设部门的系统化、协调、联动化，形成“同频”、“联动”的工作格局，切实有效有力地履行检察监督职能，做好行政执法检察监督。

2.全面化监督观念的完善。形成事前、事中、事后三位一体的行政执法检察监督环节。事前监督，展开排查摸底工作，针对行政执法存在问题较多或较容易产生问题的领域、环节，有针对性的开展预防式监督、预防在先，把监督的关口前移，把问题消除在未成形之前，这更多的是检察机关职务犯罪预防部门的工作范围；事中、事后则行政检察部门可以承担起更多的职责。对监督中发现的刑事犯罪线索，则可以由刑事检察监督部门承担起相关的职责。通过各部门协同、联动，来深化与完备监督工作，而不是就事论事、被动地被事(具体的个案)牵着鼻子走，疲于应付。使行政执法检察监督做到全视野监督无死角、全过程监督不缺位。

3.机构设置、人员配置方面的配套。“徒法不足以自行”。要把法律、规定切实落到实处，要扎扎实实地开展好工作，人的因素是显然是主要的、第一位的，任何工作都要靠人来做。因此，必须充分发挥检察人员的积极性、主动性、创造性。检察机关应顺应司法改革的趋势，借司法改革的东风，加强行政执法检察监督这部分工作的机构设置与人员配置，配齐、配强、配好行政执法检察监督的力量，做好相关人员的思想政治工作，认真抓好相关方面的队伍建设，充分发挥人员的作用，这是做好该项工作的重要环节。

[ 注 释 ]

①党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督……做到严格规范公正文明执法”.

②我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关.

③人民检察院组织法第20条规定了人民检察院行使的职权；我国行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督；规定了行政诉讼中检察机关的抗诉权与检察建议权.

④姚来燕.关于行政执法检察监督的立法设想[J].东方法学，2013(1).

⑤刘宏成.我国行政检察监督机制的完善[J].法制与社会，2013.2(下).

⑥姚来燕.关于行政执法检察监督的立法设想[J].东方法学，2013(1).

⑦唐光诚.论人民检察院对行政执法的监督[J].中共天津市委党校学报，2012(2).

⑧王晓，任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度[J].福建论坛·人文社会科学版，2013(1).